关于住房公积金管理体制改革的探讨

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摘 要：住房公积金改革要着力于保值增值，促进住房公积金规模不断扩大，成为多数职工住房筹资渠道的主要来源。由于资金管理专业能力和风险控制水平的差异，银行比公积金管理中心更能够支付缴存人较高的回报；公积金管理中心应当与资金经营管理分离，专门履行对公积金的政策监管。住房公积金存款利率高于商业存款的市场利率，对公积金存款利率设置保值的最低保障线。由于高收益伴随着高风险，要分离公积金贷款与存款的资金联系，将公积金经营风险转移到承办银行，实现公积金运行风险的可控。

关键词：经济金融；住房公积金；体制改革

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2012）09-0033-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.08

由于住房资金需求量很大，构建住房公积金制度以积累住房资金，从而提高职工购买住房的能力。国外住房公积金模式可分为强制储蓄型和合同储蓄型。强制储蓄型是通过国家法律和行政规定等强制性手段，要求雇主和雇员将雇员工资收入的一定比例定期存入指定机构，该机构以优惠贷款方式支持雇员住房消费，比如新加坡的中央公积金制度。合同储蓄为借贷双方通过契约筹措住房资金，日本的邮政储蓄模式和德国的契约模式都属于合同储蓄模式。中国1991年启动住房公积金制度，1999年4月颁布实施的《住房公积金管理条例》，在2002年曾修订过一次，最近中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）已启动第二次修订工作。除对住房公积金的用途进行调整和强化监管外，还应当积极推进管理体制的改革。由于上海市对住房公积金管理比较规范，公积金数据的信息披露比较全面，以上海市为例能较好地分析我国当前公积金管理状况。

一、住房公积金运行基本情况分析

从1991年上海市在我国率先启动住房公积金制度，至2011年已经运行21年，上海市当年归集住房公积金499亿元，累计归集公积金3150亿元，2011年末公积金缴存人数达到450.2万人，累计为156.4万购房户发放公积金贷款，公积金制度为支持城镇职工购房取得一定的效果。

（一）公积金对解决职工住房问题贡献较小

住房公积金制度的初衷，是为职工积累购房资金来源。我国经济呈长期稳定高速增长，职工收入逐年稳定增长，住房购买力不断提高。但从住房公积金归集购买力，即公积金归集与商品住房销售额比重看，在1997年达到最高的27.64%，而在2004年下降到7.71%，依靠公积金归集资金难以积累住房购买能力；从住房公积金使用购买力，即公积金提取额加上贷款与商品住房销售额比重看，在2000年达到最高的33.8%，而在2004年甚至下降到9.78%，住房公积金的使用没有成为购买住房主要资金来源。住房公积金存款低利率政策，导致公积金对住房购买力严重贬值，职工收入的倍增都没有赶上房价上涨。在现行住房公积金体制和政策下，公积金对解决职工住房难有较大贡献。

（二）职工公积金购房能力下降

住房公积金归集21年，对于个人累计缴存将逐年增加，对住房购买能力必然是呈上升趋势，应当成为职工购房的主要资金来源。但职工对于住房公积金的缴存购买力，即人均累计缴存公积金与90平米普通住房售价比，不仅增加非常缓慢，而且在2004年、2007年、2009年和2010年反而下降，住房公积金累计缴存额很难赶上房价的上涨，缴存购买力到2011年仅5.78%。对于仅能够惠及部分缴存人的公积金贷款，按照当年户均贷款购买90平米普通商品住房，在1999年达到30.17%以后，呈逐年下降的趋势，到2004年仅为17.04%。近年来有所增加但也一般都在三成以下，职工依靠住房公积金缴存离买房距离偏远，而依靠公积金贷款也难圆买房梦。

（三）当前住房公积金贷款是少数人受益

即使不考虑公积金缴存的退出人数，公积金贷款受益人数占缴存人数的比重也很低。从公积金贷款受益率，即当年公积金贷款人数与缴存人数比重看，2002年达到3.96%高点以后，出现拐点逐年下降到3%以下徘徊，在2007年和2009年，由于房价大涨出现两个公积金贷款购房高点，最高为5.05%。从贷款累计受益率，即公积金贷款累计人数与缴存人数比重看，在2009年最高达到37.47%后，出现拐点并呈逐年下降的趋势。由于公积金贷款存在同一人多次贷款，以及存在公积金缴存人退出群体，因此贷款受益率尤其累计受益率将更低。从住房公积金体制运行21年以来，公积金缴存人大多数没有获得公积金贷款，多数职工仅仅是住房公积金廉价资金的提供者。

二、对住房公积金管理体制的分析

我国住房公积金制类似于强制储蓄型，是政府用强制手段筹集住房建设和职工购房资金。住房公积金管理中心是“不以营利为目的的独立的事业单位”，具体从事住房公积金的行政管理、存贷款审批和管理、风险管控、资产保值增值、保障性住房的投资和管理等业务[1]。公积金管理中心与缴存职工存在债权债务法律关系，归集资金除了发放房贷，资金的主体留存在住房公积金管理机构，主要投放在国债、银行存款等安全资产，资金流动性仅是以城市为管理单位，采取自我循环的封闭管理模式。住房公积金为了低贷而实行低存，增值收益用于建立贷款风险准备金、管理费用和建设廉租房的补充资金。

（一）公积金没有强化惠民的定位

公积金对职工住房贡献较小，是因为对公积金性质没有强化惠民的定位，留下了对缴存人不公平性的制度隐患，阻碍缴存人参与公积金的积极性，因而制约了公积金规模的扩大，导致公积金对住房保障效果较小。由于制度安排没有从缴存人利益出发，因而对存款利率定得非常低，严重低于资产价格上涨幅度，甚至低于通货膨胀率，处于不断贬值的状态，而且对提取公积金设置了很高的门槛，广大职工看着自己的公积金在不断贬值无能为力。由于住房公积金规模没有迅速做大，而且公积金管理中心的风险管理水平也不高，导致住房公积金大量闲置在银行。据2008年末全国数据，公积金存款余额12116亿元，贷款余额仅6194亿元，存贷比仅51.12%。由于住房公积金在客观上没有惠及大多数缴存人，如果说合理避税对高收入群体参加公积金还有一点吸引力，而广大中低收入群体甚至把公积金看成政府的收费，住房公积金在不断贬值下成为缴存人的捐款和奉献。

（二）公积金所有人的权益分离

公积金积累资金购房能力难以提高。这是因为公积金所有人权益没有得到重视和保护，所有人的公积金缴存人与管理人的公积金管理中心存在权利倒置，管理人对公积金实质上行使了金融企业法人的权力，而所有人对公积金归集、运用、收益的制度和管理中没有任何话语权，管理人不可能会对缴存人尽责的动机。一是公积金所有人对管理人缺乏约束。公积金怎么用、贬值怎么办、风险怎么防等，成为与公积金所有人不相干的事。比如，管理人拟大量利用公积金贷款支持保障性住房建设，据住建部2010年在28个城市启动试点，申请贷款额度共约493亿元①。公积金贷款支持保障性住房建设本无可厚非，但未见管理人对支持保障房的公积金保值增值的论证，也未见管理人在贷款风险防范任何的制度安排，反映了管理人对公积金只能是从自身需要来考虑，不会顾及到公积金缴存人的意愿和利益。二是公积金管理中心成为利益主体。住房公积金管理中心是住房行政部门的人，与住房行政部门存在上下级和利益共同体的关系，住房公积金由住房行政部门制定政策（立法规），而公积金中心既是监管人又是经营支配人，实际上形成了立法、监管、经营一体化，公积金管理中心成为公积金的利益主体，公积金成了管理人低成本集资的小金库。如果说我国基本制度难以分离立法与监管，那么就必须分离对住房公积金的监管与经营，否则，对于住房公积金出台的任何制度，都将会有利于公积金管理中心而有损于公积金缴存人。如果对住房公积金管理没有新的制度安排，就不会改变公积金缴存人资金不断贬值的状态。

（三）公积金保值增值与风险防范

现行住房公积金体制下，公积金面临不断贬值的风险，基本不存在增值的可能，防范公积金的案件风险，控制公积金的投资风险，是当务之急。公积金不能增值就难以做大规模，而风险原则也将减少对中低收入群体的贷款，从而制约了公积金发挥对广大缴存人住房保障的作用。一是对公积金管理人缺乏必要的制约。近年来，发生了北京住房公积金管理中心朝阳分中心原主任刘毅腐败案、云南省丽江市住房公积金管理中心原主任王琼英腐败案、河北保定3亿元住房公积金被挪用等事件。因此，迫切需要加强对公积金的统一监管，强化对公积金中心负责人的制约，积极消除属地化监管的弊端。二是公积金利率机制偏向高收入群体。实行低成本吸收存款和低利率发放贷款，按照贷款风险管理对偿还能力的要求，住房公积金贷款发放应当优先高收入家庭，而当前高房价又使低收入家庭买不起住房，公积金贷款成为了高收入家庭的特权。广大低收入家庭公积金存款在不断相对贬值，而少数高收入家庭享受公积金贷款优惠利率，形成低收入家庭补贴高收入家庭的“逆向”机制。三是对公积金防范风险应当是重中之重。由于对公积金的管理不够严密，出现了个人利用公积金贷款炒房的现象，给公积金带来较大的风险。有人提议对闲置的住房公积金，是否可以进入资本市场实现增值。笔者认为必须禁止公积金进入资本市场，不仅因为资本市场还缺乏良好的市场环境，而且公积金管理中心也不具备合格人主体性质，并且公积金存在委托人和受托人职责不清的双缺位，进入资本市场必然会遭受重大损失。

三、对住房公积金管理体制改革的建议

对住房公积金管理体制改革的建议，离不开对公积金管理中心的性质定位。可以归纳为三种主要观点：一是住房公积金管理中心要承担好监管职能，并拓展信贷管理和资金营运等金融职能；二是将住房公积金管理中心定位于政策性金融机构，改变目前住房公积金中心的“事业单位”性质，将其发展成为吸收公积金存款、直接发放公积金贷款的金融机构；三是剥离公积金管理中心目前所具有的经营职能，使之从金融机构转变为一个纯粹的不受部门利益牵制的监管者，将运作交由有信誉的专业公司承担[2]。第一种观点将强化公积金管理中心的监管与经营职能，目前住房公积金管理体制的弊端将进一步放大。第二种观点是弃本求末，既要再组一个建新的公积金监管机构，又要强人所难把公积金管理中心转为金融机构。第三种观点比较符合我国住房公积金管理的实际，笔者建议对公积金专业管理可以交由承办银行，这样既体现住房公积金管理体制的延续，又利用银行资金经营和风险管理的专业能力，实现住房公积金的保值增值和风险控制。

（一）强化住房公积金惠民的定位，努力扩大公积金规模

对于住房公积金管理体制改革，要进一步强化住房公积金专款专用，用于职工自住住房的购买、建造、翻建、大修等方面，逐步实现住房公积金由“制度全覆盖”向“人群全覆盖”的转变。但改革的出发点是要强化住房公积金惠民的政策定位，保证公积金缴存人资金的合理回报，以促进住房公积金规模不断扩大，成为职工住房筹资渠道的主要来源。一是公积金存款利率应当高于资金的市场利率。由于公积金具有个人强制储蓄属性，而且公积金存款具有明显的长期存款性质，从住房公积金政策的惠民出发，就应当给予公积金存款较高的优惠利率。建议公积金存款利率必须高于银行同期存款利率，可以适当高于同期长期债券利率，并对公积金存款利率设置保值的最低保障线，这样可以促进居民参与公积金的积极性。二是由政府对公积金贷款提供补贴。公积金贷款优惠利率的资金补贴，不应该来自公积金缴存人，公积金不应当定位一些人补贴另一些人的“互助基金”，更不是低收入者补贴高收入者，而应该是由政府财政贴息的“普惠基金”，以及政府规定承办银行对公积金贷款的合理让利。建议政府建立住房保障的专项基金，对公积金贷款利息进行补贴，优先资助符合享受保障性住房条件的家庭。

（二）分离公积金的监管与经营，保护公积金所有人权益

住房公积金参与者及利益关系中，存在公积金管理中心、承办银行、缴存人三方，公积金管理中心代表政府的政策监管，承办银行提供公积金的金融服务，缴存人是公积金的所有者和受益者。因此公积金体制改革的关键点是，公积金管理中心不是成为政策性金融机构，而是分离对公积金经营管理的职能，这有利于履行对公积金的政策监管，更好地保护缴存人的所有者权益。一是要分离住房公积金的监管与经营职能。应当创新住房公积金运作体制，公积金管理中心专门承担公积金的政策监管职能，将公积金的经营职能分离出来交给承办银行，与承办银行不再是资金的委托管理关系，转为公积金缴存人与承办银行的委托管理关系。二是明确对公积金缴存人服务的定位。公积金管理中心承担公积金的政策服务，负责对公积金的归集管理和资金运用审核，对承办银行的公积金经营进行监管；承办银行承担公积金的金融服务，负责对公积金账户设计、记息和结算，为缴存人提供公积金贷款等金融服务。在对公积金缴存人提供服务的制度设计上，公积金管理中心与承办银行应当是相互制约关系。比如，公积金贷款优惠利率来自财政贴息和银行让利，就可以设计成公积金中心与承办银行的相互制约和博弈。

（三）转移分散公积金管理风险，保障公积金保值增值

住房公积金体制改革的难点和重点目标，应当着力于公积金的保值增值，以及转移和分散公积金管理风险。一是促进公积金保值增值。要保障公积金的保值增值和缴存人的高回报，也决定了公积金应当交由承办银行经营。因为缴存人的高回报意味着公积金的高风险，如果由公积金管理中心经营公积金，或者是对公积金进行高风险投资，很可能造成公积金的重大损失；或者是由于受到资金经营和风险管理能力的限制，将公积金存入银行成为资金的二手中介，难以为公积金缴存人提供较高的利率。而银行具有较高的资金专业能力和风险管理水平，能够支付缴存人较高的利率和承担较高的经营风险，比如银行理财产品就向客户支付了较高的回报。二是转移公积金管理风险。市场原则是利率高存就应当与高贷、高风险匹配，建议分离公积金存款与贷款的资金联系[3]，将公积金风险转移到承办银行，实现公积金运行风险的可控，保障公积金缴存人的利益不受损害。三是分散公积金管理风险。对公积金由各承办银行管理也有利于分散风险，公积金缴存人与承办银行是特殊委托关系，公积金存款属于承办银行的负债，进入缴存人个人的专用银行账户，政府委托银行承办公积金贷款，按照商业房屋贷款的风险管理程序办理，公积金贷款额度控制应当与缴存期和缴存余额挂钩，承办银行给予适当和合理利率折扣。对于中低收入群体或者初次办理公积金贷款的缴存人，贷款利率可以分档次享受政府的财政补贴。

参考文献：

[1]中国房地产研究会住房公积金分会.住房公积金制度定位和管理体制研究[J].中国房地产，2010（10）：115-118.

[2]李汉宗.从住房公积金制度的建立与改革到符号与功能[J].消费导刊，2010（8）：47-48.

[3]单克强.对我国住房保障体制的探讨[J].金融教学与研究，2010（3）：54-55.