WTO视角下的中国邮轮经济发展问题论略

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【摘 要】中国的邮轮旅游服务随着经济发展和生活水平的提高已渐具雏形，其行业本身的快速发展吸引了很多国际一流的国际邮轮集团的关注。例如意大利的歌诗达邮轮、美国的皇家加勒比邮轮、马来西亚的丽星邮轮等入驻我国港口并开辟了日本、韩国及东南亚等多个航线。虽然目前邮轮旅游在中国仍属于小众产品，但相信假以时日必将会迎来爆发式的发展。邮轮经济作为海运服务贸易的一种中国在遵守入世承诺的原则下如何应对邮轮经济热潮。本文主要从邮轮经济与wto相关原则规定，来探讨中国在海运服务贸易现实背景下来面对邮轮经济热潮。

【关键词】邮轮经济；WTO；海运服务贸易

一、邮轮经济与WTO海运服务贸易

（一）邮轮经济概述

邮轮经济目前学者并没有权威的、统一的界定。一般来说，是指以邮轮运输为中心环节而衍生的其它与旅游观光、餐饮、购物、造船、港口规划与建设等一系列产业相关联的经济体。[1]邮轮经济被称为“海上流动度假村”和“港口都市的一个重要增长极”，是由于邮轮产业的运行与发展而推动相关产业，形成多产业共同发展的经济现象。“邮轮产业”是漂浮在黄金水道上的黄金产业，邮轮带来的经济效益是不言而喻的。[2]自20世纪末以来，邮轮旅游保持着平均每年7.4%的增长速度，已成为世界范围休闲旅游产业中增长最快的领域。国际金融危机发生后，世界邮轮市场正逐步向亚太地区转移，邮轮经济迎来“亚洲时刻”。据WTO预计，亚太地区和中国将是未来邮轮市场发展最快的区域。该区域不仅为西方市场的邮轮游客提供全新的旅游景点，也提供了全新的邮轮客源市场，使世界主要的邮轮经营者把重心转向亚洲。中国以其地跨东北亚和东南亚两大区的地理优势、博大的文化旅游资源和巨大的潜力客源市场，吸引众多世界知名邮轮公司纷纷进驻。据统计，我国大陆2010年共接待国际邮轮223航次，同比增长42.9%。据世界旅游组织预测，2020年以前中国有望成为世界上潜力最大的国际邮轮市场。邮轮公司抢滩中国带来了我国邮轮经济的发展，为我国发展邮轮产业与服务贸易提供了新的机遇。邮轮经济在一方面会涉及到海上旅客运输，另一方面会涉及到跨境旅游服务。因此我国邮轮经济的发展与GATS联系密切，一方面关系到我国入世承诺的问题，另一方面也关系到我国在海运服务贸易谈判中的话语权问题。

（二）WTO海运服务贸易法律规范体系

自1994年4月，谈判范围包括港口设施使用、国际海运、在约定时间内取消限制、海运辅助服务等的全球海运服务谈判正式起航。现如今国际社会在海运服务的开放领域正处于一种僵持、未达成共识的状态，国际上对海运服务业的法律规制，主要是指法律文件。《建立世界贸易组织协议》是一个基础性的法律文件。GATS在WTO海运服务贸易法律规范体系之中处于第二个层次，第三个层次则是以《关于海运服务谈判的部长决议》为主的相关决定、决议等。这三个层次的法律规范是相辅相成且相互依托的，上一层次的法律规范为下一层次提供价值取向、立法精神和效力根据的指引，而下一层次的法律规范则是将上一层次规范的主旨、意图落到实处，使之能够更加具体，并且赋予它们明确的权利、义务的内涵。

除此之外，海运服务贸易也涉及到《建立世界贸易组织协议》的附件2和附件3的内容。在海运服务贸易所引发的争端及海运服务贸易政策评审问题上，应分别适用附件2《争端解决与程序谅解》和附件3《贸易政策评审机制》的相关规定，此时，它们与GATS等海运服务规范便形成了特别法与普通法的关系，此种情况下特别法将得到优先适用。

二、WTO有关原则对我国海运服务贸易及邮轮产业的影响

从服务贸易的多边谈判的背景资料来看，积极倡导服务贸易自由化的发达国家，也十分重视国民待遇的规则及其解释，它们清醒的认识到，只有依靠国民待遇才能真正打开发展中国家的市场大门，因此，关于服务业的实质意义上的谈判，主要是围绕着市场准入和国民待遇两大问题来进行的。[3]

（一）市场准入制度的影响

海运服务的市场准入制度从各国实践来看，海运辅助服务市场准入多有限制，大多数国家不允许外国公司在本国境内从事诸如货代、揽货、集装箱场站、船代、仓储、结关和堆场等此类业务，即使有些国家或地区允许从事，也仅仅限于为其本国自有船舶运输业务提供相关服务。其主要目的在于减少外国航运公司在本国国内市场所占的份额，从而保护本国航运企业的利益。

限制海运市场准入的措施，主要表现在对海运服务提供者的数量限制、对海运服务雇员总数的限制、对海运服务交易总额的限制、对海运服务总量的限制、对提供海运服务的实体的形式、对外资参与比例的限制。其中，前四种是数量限制，后两种为形式限制。

众所周知，在众多海运国家中，作为航运大国和贸易大国，我国的海运服务业对外开放领域之广、开放程度之深是其他海运服务实体所不具备的。市场准入属于GATS规定的具体承诺义务，因此，成员国可提供有条件的“市场准入”，即在承诺减让表中订立一些条件和限制，在此前提下准许我国对海运实体的中外资比例和存在形式进行了市场准入的限制，规定允许外国服务者设立合资船运公司，外资不得超过合资企业注册资本的49%，合资企业的董事会主席和总经理由中方任命，在提供海运服务的其他商业存在形式上，则不作承诺。[4]不作承诺指将来可能新增或维持违背国民待遇或市场开放的措施。

邮轮产业具有一定的特殊性和综合性，它不同于传统的海运服务形式。在WTO框架下，各国对于海运市场一般都奉行对等互惠原则，而对中国而言，旅游产业是最早对外开放的产业，国家政策鼓励并支持外资进入中国市场。但邮轮产业由于我国在立法上是空白，因此对于邮轮市场的准入制度目前没有一个统一的标准。而2011年10月15日原中国交通运输部水运管理局局长宋德星在天津表示，中国已允许外国邮轮公司在华独资经营，并为其所有或经营的船舶提供揽客、签发客票等辅经营服务。目前，首家外国邮轮公司提交的申请已获批准。批准邮轮公司进驻实际是市场准入不做承诺的表现形式。

（二）国民待遇原则的影响

我国在加入WTO谈判中承诺的基本内容是：无货载方面的限制；允许外商在华设立中方控股的合资船公司并可享受国民待遇；允许外商设立合资企业从事海运附属服务并享受国民待遇；保证外国船舶可在不受歧视和合理的条件下使用港口服务。[4]在港口建设与经营服务方面，我国积极鼓励外商参与投资建设与经营公用码头设施，并且允许控股或独资建设与经营港口公用码头设施吸引外资等政策，希望以此能够大力促进我国的港口事业的蓬勃发展。可以说，国外经济组织和个人在投资建设和经营港口方面，都可以享受国民待遇。

我国交通部于1992年4月1日对港口收费规则进行了修订，统一了国轮与外轮的收费标准，施行无差别待遇。与此同时向中外籍船舶统一提供非歧视性的港口辅助服务，包括燃油及淡水和食品供应、应急修理设施、引航、污水处理、拖轮协助、垃圾收集、锚地及泊位和移泊服务以及岸上服务。其中引航、污水处理和垃圾收集这三项为强制性的，其余几项均为非强制性。根据以上规定，外轮在港口服务收费和使用港口设施上，都已享受完整的国民待遇。此处仅是指货运及单纯的旅客运输。但迄今为止，中国在邮轮经济的大潮下可以作为邮轮挂靠港或母港的几个港口如上海、天津、大连、厦门等彼此收费不统一。这必然会导致各方为争夺挂靠港彼此之间的恶性竞争。

（三）最惠国待遇原则的影响

GATS中最惠国待遇的对象是服务和服务提供者。就海运服务而言，另一成员方的服务是指按照另一成员方的法律注册的船舶，或由另一方的人员通过对一船舶的全部或部分的营运和/或利用所提供的服务。另一成员方的服务提供者则是指具有另一成员方国籍的海运企业或悬挂另一成员方国籍的船舶。根据本条的词句来看，服务贸易领域采取的是无条件的最惠国待遇。而根据《服务贸易具体承诺减让表》第2条最惠国待遇豁免清单中的规定，运输服务属于最惠国豁免的内容。①然而邮轮产业作为海运服务和旅游服务结合的产业，具备了运输、服务和旅游的多重特性。

依《服务贸易总协定》的规定，最惠国待遇是一项一般性的义务。在海运服务业领域不符合最惠国待遇的情况比较突出，以为传统上海运的对外交往多是以政府间签订的双边海运协定的方法来实现的。如果要履行最惠国待遇会存在一定的风险，由于各国的市场和服务的开放程度存在差异，因此难免会存在“搭便车”的现象。例如，如果A国和B国根据对等原则相互开放本国的海运市场，在无条件最惠国待遇原则下，这种优惠待遇将会自动赋予与AB两国有条约关系的第三国，而此第三国无需对AB两国对等开放市场。显然这对于AB两国而言是不利的，且对于开放幅度越大的国家越不利。

作为一个对海运服务业一直持自由与开放政策的海运大国，目前看来我国海运市场开放程度已接近甚至超过许多发达国家水平。因而，邮轮产业是否属于最惠国待遇义务方面内容中关系着我国邮轮市场安全系数。

正是在这样的情形之下，在对未来国际海运服务贸易开放的形态作出充分的预测之后，在国际上尚未形成国际海运服务贸易约束性法律机制之前，我国可以充分利用该“间隙”，在条件具备的地区培育和发展符合未来GATS法律框架的海运服务业，积极发展我国邮轮产业，形成我国海运服务贸易产业群。其意义在于，可以为未来我国的海运服务贸易谈判积累相关经验，提高我国开放海运服务水平，从而增强我国海运服务贸易的国际竞争力。从而更有以培育我国邮轮的本土市场。

三、我国海运业及邮轮产业面临的现实困境

（一）国内法的有关规定空白

我国国内立法主要体现在《中华人民共和国国际海运条例》和《中华人民共和国港口法》的规定，这类规定存在不足，且法律效力不高。我国在海运服务软环境建设上特别是法制建设上，我国与美国欧盟比较，还比较落后，没有促成具有创新型法律模式的生成。我国有关邮轮的法律规定更是捉肘见襟。仅有2008年国家发改委下发《关于促进我国邮轮经济发展的指导意见》；2009年12月国务院下发《关于加快发展旅游业的意见》，首次提出“要支持有条件地区发展邮轮、游艇等新兴旅游；把邮轮、游艇等旅游装备制造业纳入国家鼓励类产业项目”。尽管有相关政策和指导意见，但有关邮轮制度的法律规定现在为止实属空白，在国内社会转型、法律环境逐步健全的过程中，应继续推进相关法规建设。

（二）国家政策保护不足导致国际竞争劣势

在加入WTO前后，我国已经逐步取消了货载保留、造船优惠贷款、进口船减免税收和港口收费优惠等政府对本国海运企业的优惠政策，尤其是货载保留政策。美欧韩等海运强国均保留了这种传统的国家保护措施。入世后我国海运市场的开放度进一步增大，外国航运企业凭借其先进的技术设备和高效的管理手段与国内企业进行激烈的竞争，在这种新的态势下，国内企业将失去一部分原来属于自己的国内市场，特别是对于部分技术状态落后、管理水平较低的国内航运企业来说，其面临的处境将更加艰难。根据我国政府在GATS下做出的国民待遇承诺和我国现有的税收政策，外国海运企业在中国在一些领域享有国民待遇，甚至还享受到了超国民待遇。如在港口码头投资经营方面，外商享有种种优惠待遇，而国内的国营远洋公司想要投资兴建并经营自己的码头，却受种种限制；再如国家对造船业实行倾斜补贴政策，外国船公司在我国造船，我国造船可享受出口信贷优惠的补贴政策，而我国船舶公司在国内造船却不享受这种补贴，使我国海运企业的竞争力与对手不可同日而语。我国海运业的发展劣势，直接会影响到到我国邮轮产业的发展。

（三）船舶制造以及配套设备业的发展先天不足

依照世界贸易组织（WTO）的相关协定和我国先前对外所作出的的承诺，我国在国际海运服务贸易方面须就有影响国际海运服务的法律、法规及其他措施向WTO及其成员方公布或者通报，并且接受WTO对我国海运服务贸易相关法律政策的审议和监督，并参加WTO对其他成员方的国际海运服务贸易政策的审议和监督。虽然我国为船舶制造大国，但在邮轮制造方面却不具备优势可言。邮轮旅客服务作为一种新型的经济产业类型具有极大的升值拓展空间，邮轮经济可以促进旅游业、航运技术及港口建设等多方面的发展，是我国发展海洋经济战略的一个重心。

中国的邮轮产业刚刚起步，从造船到邮轮服务公司皆不成熟。对中国投资者来说对邮轮服务进行投资是一把双刃剑。外国邮轮公司的成功运作给国内投资者带来巨大的压力。国内邮轮产业从船舶涉及建造到公司运营皆处于起步阶段，目前我国还没有中国制造的邮轮。在邮轮建造的法律问题上，我们还缺少相关的法律规定或合同范本，诸如邮轮建造融资、具有可操作性的格式合同范本。

四、我国应对邮轮产业热潮的对策

（一）履行入世承诺，细化国内法

面对邮轮经济热潮我国应结合WTO服务贸易协议及双边协定，履行入世承诺，制定进一步有序开放航运市场的细则。我国应率先完善《海商法》、《反垄断法》、《国际海运条例》、《国际货物运输业管理规定实施细则》、《港口法》等航运配套立法。

在符合我国入世承诺的前提下制定国际航运服务准入、待遇、行业标准，做到有法可依。简化航运手续和行政审批，提高行政效能。尽快制定港口航运业投融资地方法规和规章，如研究制定“在建中船舶抵押融资”等法规，梳理并完善港口安全方面的地方性法规和规章，根据国家法律法规制定地方港口生态环境保护的地方性法规。加强软环境之法制环境的创新型模式的构建。

（二）做好邮轮经济发展的软件硬件建设

首先加强海运服务贸易的基础设施建设，在我国打造一批具有一定服务功能的专业性的邮轮服务基地。着重发展和集聚维护保养、补给采购、船供物流、集疏通关等企业，做好邮轮产业的服务建设。在硬件设施上，与国际接轨，各项安全措施、人才培养和人员配备形成规范，安全预警设施形成并制定成统一标准，从而为邮轮经济的健康发展提供良好的硬件保障。从邮轮码头的设施建设上来讲，要配备高效、安全、规范、便捷的登轮设施，营造环境良好的开放空间、作业空间以及亲水空间。码头周边地区市政基础设施建设要良好，形成邮轮经济的良性辐射效应。其次要加强海运服务贸易的软件建设。我国应加大对国内外邮轮专业旅行社的扶持和发展，聚集旅行社等旅游相关的企业，形成一定的规模效应。我国应建设服务性商业中心，吸引为邮轮服务的高端服务业的集聚。邮轮的市场化运作机制，鼓励金融配套措施的形成，加大邮轮融资方面金融投入力度，加快促进本土邮轮产业的发展。我国应建立与国际邮轮经济接轨的邮轮产业发展和运作机制，鼓励资金实力雄厚、管理经验丰富的国内外邮轮公司主体参与建设、经营和管理，为我国的邮轮产业发展形成良性的规模效应。

（三）加强邮轮经济“智库”建设

在邮轮经济热潮来临之际，人才梯队的建设更是重中之重。我们应健全邮轮人才培养机制，积极发展有关高校与世界知名邮轮公司进行产学研合作，引入邮轮培训实践课程，从而培养理论与实践兼具二元人才。支持高校开设邮轮专业，邮轮专业的设立是在熟悉有关WTO法和国外邮轮法律制度基础上设立。积极吸引培养各类邮轮人才，在相应的国内游轮公司可以引进国外邮轮公司高管等邮轮高端人才学习国外先进管理经验，邮轮产业作为海运服务业一种形式是一个系统工程，涉及邮轮经纪、邮轮保险、邮轮金融、海事仲裁等方面，我国需要加强此方面专业人才培养和储备工作。

注释：

①《服务贸易具体承诺减让表》第2条最惠国待遇豁免清单包括：法律服务；会计、审计和簿记服务；税收服务；工程服务；建筑设计服务；医疗和牙医服务；计算机及其相关服务；房地产服务；广告服务；管理咨询服务；石油服务；摄影服务；会议服务；维修服务；租赁服务；通信服务；电信服务；视听服务；零售服务；批发服务；佣金服务；教育服务；所有保险及相关服务；银行及其他金融服务；运输服务；证券服务；饭店餐馆。http：//.cn/news_show.php？id=13005.2013年5月8日访问。

参考文献：

[1]王海英，马得懿.海运服务贸易法的“区域性”考察[M].北京：科学出版社，2009：158.

[2]林匡平.邮轮经济：外商投资中国的新商机[EB/OL]，2013.

[3]单文华.外资国民待遇基本理论问题研究（载于陈安《国际经济法论丛》第1卷）[M].法律出版社，1997：260-265.

[4]石广生.中国加入世界贸易组织知识读本（三）[M].北京：人民出版社，2002.

基金项目：“中央高校基本科研业务费以及辽宁省高校创新团队支持计划”（编号：017470/WT2012002）”

作者简介：

吕方园（1986—），大连海事大学法学院2012级海商法博士研究生。

戴瑜（1985—），现供职于大连海事法院。