地方法规值得借鉴
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图书馆事业在一定的历史时期的目标、规则、运行机制的设计有赖于图书馆的制度,而图书馆制度则依赖于法律保障。没有法律就谈不上制度,相关的法律规则构成了图书馆运行的法律环境。以2001年4月文化部政策法规司和社会文化图书馆司联合在天津召开《图书馆法》专家座谈会为标志,《中华人民共和国图书馆法》的制定工作宣告正式启动。《图书馆法》作为文化立法的重要内容已经纳入《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》。该纲要第47条要求加强文化立法,立足我国国情,借鉴国外有益经验,加快文化立法步伐,抓紧研究制定《图书馆法》等文化法律。
现行关于图书馆的专门立法主要体现为法规、规章。我国在《图书馆法》没有出台以前,地方立法则十分活跃。例如,由地方人大颁布,按颁布时间先后分别是《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》(1997年7月)、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》(2000年8月)、《湖北省公共图书馆条例)(2001年7月)和《北京市图书馆条例》(2002年7月);另外为地方政府规章,由地方政府颁布,按颁布时间先后分别是《上海市公共图书馆管理办法》(1996年11月)、《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》(2000年4月)、《河南省公共图书馆管理办法》(2002年7月)、《浙江省公共图书馆管理办法》(2003年8月)、《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》(2008年2月)和刚刚颁布的《山东省公共图书馆管理办法》(2009年4月)。这些地方性法规或规章能否为图书馆立法起到借鉴作用呢?
借鉴作用有史可查
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有人认为,地方图书馆法规的制定有其地方特色,基于这些不同的情况,对国家统一的《图书馆法》不具备明显借鉴作用;另有部分专家却认为,目前的地方图书馆法规或规章的地方特色并不明显,但对国家层面的图书馆立法活动是有借鉴作用的。从国外的立法实践来看,一些发达国家也往往是先有地方图书馆法规,然后才出现国家层面的《图书馆法》,所以,地方图书馆法规对国家层面的《图书馆法》的制定是有很大参考价值的。
武汉大学信息管理学院教授陈传夫曾经在接受本报采访时表示,国际上一些成功的立法案例表明,图书馆立法应走地方——中央之路。例如,1848年美国马萨诸塞州议会通过在波士顿市建立公共图书馆的法案,紧接着1849年新罕布什尔州也通过了《公共图书馆法》。1877年有20个州制定了有关图书馆法规,后来各州几乎都通过了《公共图书馆法》,1956年顺利通过联邦《图书馆服务与建设法》。
目前,在我国具体的立法过程中,一方面,我们应该对我国图书馆现有的各种图书馆条例、标准和制度等进行全面的整理、分析,另一方面要借鉴国际上的立法经验,为图书馆立法提供一个比较完整的参考依据。世界上图书馆事业比较发达的国家都颁布了《图书馆法》,采取法律措施保证图书馆事业的发展。1850年英国颁布了世界上第一部全国性的《公共图书馆法》以后,世界上先后有60多个国家颁布了《图书馆法》。联合国教科文组织指出:“为了提供永久性和不断发展的国家图书馆事业,全面管理和协调只有靠立法才能获得。”相信通过推动图书馆地方立法,积累经验,制定一部优秀的国家图书馆法应该是可能的。
积极的促进作用
联合国教科文组织《公共图书馆宣言》明确指出:“平等、自由地利用图书馆、享受图书馆服务是现代社会中每一个公民的一项基本权利。”地方法规和地方政府规章对当地图书馆事业的发展起到了积极作用,在管理体制、经费保障、馆舍标准、读者权利与义务等方面有鲜明体现。有了法律的保障才能确保制度的执行。地方法规或规章不仅可以促进地方图书馆建设与发展,也对图书馆立法提供了经验。
这些地方图书馆法规或规章都规定,“县级以上人民政府文化行政主管部门是公共图书馆的主管部门。计划、财政、新闻出版等有关部门,在各自的职责范围内,保障和支持公共图书馆事业的发展。”同时也都规定,各级人民政府应当加强对图书馆事业的领导,统筹协调,将图书馆事业纳入国民经济和社会发展计划,为发展图书馆事业提供必要的条件和保障。浙江和江苏规定要“优先安排公共图书馆建设用地”。在经费保障方面,大都规定各级人民政府应当将公共图书馆的经费列入本级财政年度预算,并随着国民经济的发展逐步增加投入等。这在一定程度上使图书馆经费来源有了保障。
在呈缴本制度方面,大多数省市的地方图书馆法规或规章都有明确规定,要求省内各出版社、报社、杂志社等出版单位,应当在出版物出版30日内,向省图书馆及出版单位所在地的市、州公共图书馆缴送两册(套)样本。少数省份还制定了相应的处罚规定,《湖北省公共图书馆条例》规定“不按规定缴送出版物样本的,由文化行政主管部门会同有关部门处以相当于应缴物样本定价5至10倍的罚款”。《浙江省公共图书馆管理办法》规定的处罚力度就更大,“情节严重的,责令限期整顿或者建议原发证机关吊销许可证,对主管人员和直接责任人员由有关部门依法给予行政或者纪律处分”。此外,大多数省、市、自治区的图书馆法规还对各级图书馆开馆时间作出了明确规定。如《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》规定国家法定节假日和学生寒暑假期间,公共图书馆每天开放时间不少于8小时。
北京、上海、深圳、广州等经济发达地区还针对各级图书馆馆舍建筑面积制定了明确的标准,如《北京市图书馆条例》规定“市公共图书馆的建筑面积应当达到20000平方米以上,阅览座位应当达到1200席以上;区公共图书馆的建筑面积应当达到5000平方米以上;阅览座位应当达到500席以上;县公共图书馆的建筑面积应当达到3000平方米以上,阅览座位应当达到300席以上;街道、乡镇公共图书馆(室)的建筑面积应当达到100平方米以上,阅览座位应当达到30席以上”。在馆舍保护方面,大多数地方图书馆法规都规定,任何单位和个人不得损坏或
者侵占公共图书馆的馆舍、设施、设备和文献信息资料,不得改变图书馆馆舍的用途。经批准拆除公共图书馆或者改变其功能、用途的,应当依照有关法律、行政法规的规定择地重建。这些规定有效地保护了图书馆用地和馆舍。
现有的省、市、自治区的图书馆法规或规章都明确了图书馆、读者的权利和义务。例如,读者在公共图书馆内享有免费进行书目检索、免费借阅文献、参加各种读者活动、向主管部门或公共图书馆提出建议和意见、爱护文献资源和公共设施、按规定日期归还所借文献等权利与义务。在文献借阅范围方面,各省市图书馆法规都规定除国家规定对某些书刊资料停止公开借阅外,公共图书馆不得另立标准,限定书刊资料的公开借阅范围。
特点与不足并存
当然,这些地方性法规或规章各有特点,有许多成功经验,相应也会存在一些不足。比如,多偏重于公共图书馆,而很少考虑其他类型图书馆,这不利于地方图书馆事业的全面、均衡发展。总体来看,各法规的内容都涵盖了图书馆的性质、地位、设置、管理、书刊资料的收藏、工作人员、设备、经费、读者服务、馆际协作、法律责任等方面,符合图书馆发展的总体趋势和地方特征。有人认为,《北京市图书馆条例》是在这八部地方法规中最完善、最规范的,“该法代表了目前中国地方性图书馆立法的最高水平。”
中国图书馆学会图书馆法律与知识产权委员会委员江向东教授也曾表示,总体来说现在地方法规或规章的地方特色并不明显,可以说是共性多于特性,所存在的不足之处反而显得十分突出。我国地方图书馆法规或规章,普遍缺乏具体详细的配套实施办法,条款过于简单。例如,目前只有北京市文化局颁布了与《北京市图书馆条例》相配套的《北京市图书馆条例实施办法》。现有的各地方图书馆法规或规章还存在条款数量少,条款内容过于简单的问题,条款数和字数最多的是《北京市图书馆条例》,共计7章45条,4545字;条款数少的只有23条;《河南省公共图书馆管理办法》的字数只有2128字。发达国家的地方图书馆法规往往十分详细具体,可谓“连篇累牍”,如美国蒙大拿州的《图书馆法》(2003年修订)长达191页,而美国加利福利亚州《图书馆法》(2005年修订)则长达285页。
强制力比较模糊和对侵权人员的处罚力度太轻也是不足之处。虽然各地的图书馆法规或规章都规定,各级人民政府应当将图书馆事业纳入国民经济和社会发展计划,应当将公共图书馆的经费列入本级财政年度预算,并随着国民经济的发展逐步增加投入;但政府部门如果违反了上述规定或消积不作为,就无法实现法的要求,现有的地方图书馆法规或规章均缺少相应的归责条款和救济条款。部分省市的图书馆法规或规章对侵权人员的处罚力度太轻,如《深圳经济特区公共图书馆条例》对侵权行为除“侵占公共图书馆的馆舍、设备的”和“将公共图书馆业务经费挪作他用的”且违反其他法律规定的,由有关部门依法追究其法律责任之外,其他的侵权行为无需承担任何责任,只需“由市、区主管部门责令其限期改正”,特别是“擅自向读者收取服务费用或超额收取服务费用的,由市、区主管部门责令其限期返还,并向读者公开道歉”。
此外,数字化与知识产权规范也存在缺失,只有北京、浙江和湖北三部地方法规简单地规定了“有步骤地实现馆藏文献信息资源的数字化”和“数字化、网络化、自动化建设必须遵循统一的技术标准”。
我国地方图书馆法规或规章对国家层面的图书馆立法是具有一定借鉴作用的。国家层面的图书馆立法除吸收上述地方图书馆立法的成功经验和不足之处的教训之外,还需要特别加强对政府消积或不作为行为的干预,同时建立相应的图书馆从业人员的职业资格认证制度,只有这样才能提高图书馆整体的服务水平。