中国特色城镇住房供应体系及其改进

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之所以将我国现有的城镇住房供应体系称为中国特色的城镇住房供应体系，是因为我国已经形成了国有土地上法律监管内的和集体土地上法律监管外的两套特色鲜明的城镇住房供应体系。无可争议的事实是，集体土地上的住房弥补了国有土地保障性住房供应的不足，对城镇化进程起到了至关重要的作用。这种中国特色的住房供应体系源自于我国特有的城乡二元土地制度。从城乡统筹的视角分析我国城镇住房供应体系，在适应城镇化发展、尊重现实的理性思考下，提出现阶段我国城镇住房供应体系的改进方案。

一、中国特色城镇住房供应体系现状

（一）国有土地上的住房供应

国有土地上的住房供应包括商品房和保障房两大类。从居民住房选择方式看，有购房和租房两种形式（见图1）。

按以上两个维度划分，商品房供应中，有出售型商品房和租赁型商品房两类。一般来说，有购房支付能力的家庭，选择购买商品房来满足需求；购房支付能力不足、有租房支付能力的家庭，选择租赁商品房居住。目前，有一部分群体因为租房支付能力不足，还会选择地下室、或者“群租”等非正规的商品房租赁形式。

在保障房供应中，分为出售型保障房和租赁型保障房两大类。出售型保障房的供应对象一般是无力从市场购买商品房，但有部分购房支付能力的住房困难家庭。这类住房因为有政府的土地、税收等政策支持，或者直接限价，所以房价比商品房低。目前，这类住房主要有自住型商品房、两限房、经济适用房等形式。

租赁型保障房的供应对象是市场购房支付能力不足，市场租赁支付能力也不够的住房困难家庭。目前，这类住房的主要形式是廉租房和公共租赁房。

（二）集体土地上的住房供应

集体土地上的住房供应包括出售型的“小产权房”和农村租赁房两类。“小产权房”的供应对象是村集体经济组织以外的城镇家庭。大多数家庭是因为在商品房市场购房支付能力不足被迫购买“小产权房”以满足自己的基本住房需求，当然，也有少数高收入家庭购买别墅型“小产权房”以满足自己的改善性住房需求。

农村租赁房一般分布在“城中村”、城乡结合部或者工业园区周边村庄，主要供给那些租房支付能力弱、追求较低居住成本的外来务工人员，也有一部分供应给刚入职的青年人。

二、当前城镇住房供应体系存在的问题

（一）出售型住房供应多，租赁型住房供应不足

一个健康的房地产市场应该是由租、售两个部分组成。在我国，形成了以售为主的住房供应模式，住房租赁的发展严重滞后于住房买卖市场。当前，我国处于快速城镇化阶段，每年都有大量的新进入城镇就业的青年人和从农村流入的外来务工人员，这些人购房能力显著不足，过渡性租房需求巨大。但在城镇国有土地上，商品房供应基本以开发销售为主，现行的政策安排也是基本按开发企业开发、出售设计的，没有鼓励企业出租住房的政策。保障性公共租赁住房是从2009年才开始发展的，起步也比较晚。租赁住房尤其是价格低廉的租赁住房供应显著不足。根据第六次人口普查数据，我国城镇住房自有率在75%左右，也就是说，约有25%的家庭租房住。而德国住房自有率约为43%，一半以上的家庭租住房屋；美国住房自有率长期保持在65%左右，约1/3的家庭租住房屋。与发达国家相比，我国住房的自有率较高，租住率较低。

（二）住房供应主体单一，缺乏企业及各类社会机构参与提供租赁住房

目前，我国租赁型商品房供应主体单一，主要以个体房东为主。根据学者文昊、张杰2010年的网络调查，在北京商品房租赁市场的供给主体中，个体房东的市场份额约占65%，个体二房东约占17%，租赁机构约占13%，物业持有机构租赁的仅占5%，且以计划经济时代遗留的就业单位、房管部门等为主，开发企业、各类社会机构基本没有住房租赁业务。

在公共租赁住房供应中，基本以政府、开发园区企业提供为主，其他各类企业参与不够，保险、担保等追求低利润回报的机构投资者参与保障房建设也不充分，住房合作社、住房协会等非营利组织提供保障性住房的制度土壤还不具备。这都导致公共租赁房不能形成大规模供应。

（三）保障房供应数量不足，供应对象界定与实际需求不匹配

当前，相对于庞大的城镇住房困难家庭的需求，保障房供应数量远远不够，覆盖面仍然偏小。目前，大多数城市住房保障只覆盖到户籍人口，但在外来人口流入较多的城市，住房最困难的群体往往不是本地居民，而是城镇化带来的外来务工人员和新入职的青年人。由于难以通过住房保障来解决住房问题，他们只能选择城中村、城乡结合部农民住房、城区地下室或者采取“群租”等非正规方式解决住房问题。

此外，目前部分保障房供应对象的界定与实际需求不匹配，严重影响了保障房供给效率。比如，经济适用住房供应对象为城镇低收入家庭，但大多数低收入家庭连经济适用住房的支付能力都不具备。再如，公共租赁住房要求将外来务工人员纳入保障范畴，但国有土地上建设的公租房租金水平和市场租金相差有限，低端务工人员仍然支付不起，政府也没有实力面向大量的外来务工人员提供廉租房或者发放租房补贴。另外，公共租赁住房也不完全受本地中低收入住房困难家庭欢迎，因为有的家庭希望通过购买方式拥有保障房，有的家庭原本也有小面积住房，当其儿女结婚、生育子女时，住房不足凸显，这时四五十平方米的公租房往往难以满足他们的需要，再加上公租房位置偏远，增加其生活成本，就更加不受欢迎。

（四）集体土地上住房供应发挥了极大作用，但游离于法律监管之外

客观上，集体土地上住房有效弥补了国有土地住房供应不足的问题，以其低廉的价格满足了城镇外来人口的购房需求和租房需求，对我国城镇化发展起到了重要的保障作用。目前，无论是出售型的小产权房还是农村租赁房，其数量大、涉及范围广都已经是不争的事实。

根据REICO工作室数据，小产权房数量约占北京市场楼盘总量的20%左右，销售价格仅为临近地段商品房价格的25%-30%。据媒体报道，截至2011年，深圳违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，是深圳住房总建筑面积的49.27%。据四川省社科院农村经济研究所研究员陈武元统计，小产权房已经占到了整个成都商品房市场的30%左右。据笔者调研，在太原，小产权房数量大约占到市场在售楼盘总量的15%左右。

据估计，全国范围内，国有土地上房屋租赁面积与集体土地上房屋租赁面积比大致为3：1。但在部分大城市，集体土地上租赁住房占比更大，比如广州约为55%，深圳接近80%。在推进城镇化过程中，为解决外来务工人员解决居住问题发挥了巨大作用。

在现有制度框架内，小产权房、农村租赁房难以禁止。如果这部分住房长期脱离法律监管之外，任其自由发展，不仅容易产生严重的社会治安、质量安全、消防卫生等问题，还干扰了正常的房地产市场秩序，增加了未来管理的难度。

三、城镇住房供应体系的改进

城镇住房供应体系的架构不应该是不切实际的想象，而是要与现实的住房需求相匹配，与需求对象的支付能力相匹配，与城镇化发展阶段相适应。城镇住房供应体系的设计，既要寻求突破，又要尊重现实。我国已经形成了“出售型+租赁型”、“商品房+保障房”、“国有土地上住房+集体建设用地上住房”的城镇住房供应体系，当前，对这个体系更多的是改进，而不是重构（见图2）。

（一）增加保障房供应数量

加速城镇化阶段，住房购买需求旺盛，房地产开发企业可以十分轻易地取得高利润回报，因而没有动力持有经营租赁型住房。在这一阶段，需要发挥政府作用，增加保障性住房，尤其是租赁型保障房的供应数量。

目前，公共租赁住房增速过慢，主要受制于资金的约束。因此，一方面，政府需要加大投入建设公共租赁房；另一方面，还需要培育多元住房供应主体，积极引导非营利组织、企业及其他社会机构投资建设、持有运营公租房。比如，可以采取划拨、出让、租赁、作价入股等多种方式供应土地；可给予长达30年的贷款支持，并采取财政贴息的方式降低贷款利息；另外，还可以采取运营一定年限后允许分割出售的投资退出机制等。

此外，可灵活采取“补砖头”和“补人头”两种住房保障方式。在住房供应不足的城市，可更多地采取“补砖头”的方式，在住房供应较充足的城市，可更多地采取“补人头”的方式。通过发放租赁补贴，不仅充分运用市场机制，盘活更多的存量住房进入住房保障领域，还可以刺激更多的社会、市场主体建设、持有经营租赁住房，增加租赁住房供应。

（二）统筹城乡住房管理

当前，集体土地上住房已经实际承担了住房保障的责任，为工业化、城镇化做出了巨大贡献。众所周知，没有“城中村”就没有深圳的城镇化，没有各村镇租赁住房，就没有东莞工业化，其他许多城市也是如此。因此，要将其统一纳入城镇住房供应体系。近期，需要妥善处理历史上形成的小产权房，并将农村租赁房纳入统一规范管理中，承认并继续有效发挥其作用。长远看，在符合用途管制的前提下，要建立城乡统一的建设用地市场，根据城镇化进程的现实需要，统一规划布局、合理安排建设数量、统一进行监管，形成城乡统一的住房市场。

集体土地上住房供应仍然包括出售型和租赁型两类，出售型农村住房主要供应给商品房购买能力不足又有乡村居住偏好的城镇住房困难家庭，随着老龄化社会的到来，这样的需求会越来越多；少量低密度住宅可供给城镇高收入阶层。供应主体是村集体、农民、开发企业。农村租赁房供应对象为追求低租金的外来务工人员、新入职青年群体和有乡村居住意愿的老年人等。

（三）调整供应产品的供需匹配度

对目前部分保障房供应对象的界定与实际需求不匹配的情况进行适当调整：对有市场支付能力的家庭，通过商品房购买与租赁方式解决住房问题；对住房极度困难的城镇居民，采取廉租房方式解决，也可通过发放租赁补贴，让其在市场上寻找合适房源居住；公共租赁房和出售型保障房主要用于解决“夹心层”的住房困难，主要供应对象为有部分支付能力的关键就业者，如公务员、引进人才、教师等，还有支付能力阶段性不足的青年人以及稳定就业并有一定支付能力的外来务工人员。对于选择公共租赁房的家庭，要有一定的租赁补贴，一般对于租金超过其工资水平30%的部分给予补贴，领取补贴的家庭，也可选择在市场上自由寻找合适住房；对于选择出售型保障房的要有住房公积金贷款、降低首付比、延长贷款年限等金融税收政策支持。在一定条件下公共租赁住房可以转成出售型保障房，当供应对象收入水平提高时，可以逐步将产权所有者手中的权益份额逐步购买为个人产权。

就业具有不稳定性、支付能力弱、进入城市工作主要是为了资金积累的外来务工人员以及追求较低居住成本的新入职青年人，主要采取农村租赁房、产业园区公共租赁房、包括企业职工宿舍解决居住问题。当城镇化趋于稳定、城镇保障房数量不断增加时，集体土地上住房数量将随之减少。

综上所述，在我国城镇化加速阶段，城镇住房供应体系总体架构可梳理如表1所示。