公共财政视角下地方政府投资效率研究
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摘 要：政府投资有助于应对市场失灵、调节经济结构，利于经济持续健康的发展。首先，介绍政府投资的特点、政府投资效率的概念和如何衡量政府投资效率的相关经济理论；接着，以Y区为例分析地方政府投资的现状和存在的问题；最后，针对地方政府投资存在的不足，提出要在政府投资制度建设、考核机制方面加以改进等对策。
关键词：政府投资；投资效率；协同发展；智力建设
中图分类号：F812.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）22-0070-03
当前我国经济社会发展正处在转变发展方式调整产业结构的关键时期，当务之急如何扩大政府投资尤其是提高政府投资的效率是摆在各级政府面前的一大难题。因为那些跨越中等总收入陷阱的发达国家如日本、韩国一般都是到经济转型升级基本完成、工业化基本实现，同时城市化率达到70%左右后，投资才慢慢放缓。与此相反，那些陷入中等收入陷阱的国家，在人均GDP不足5 000美元时，政府投资就大幅度减少，进而使经济增长的动力减弱。因此，在当前有效需求仍需扩大的背景下，如何进步提高政府投资效率，扩大有效投资意义重大。
一、 政府投资的内涵
（一）政府投资的定义
最早提出政府投资概念的是古典经济学派的创始人亚当・斯密，他指出市场经济发展初期需要政府政策投资。对于政府投资的定义，不同专家学者有不同的看法，当前学界对政府投资主要可概括为三类：一是认为政府投资就是指财政支出中政府用于投资的那部分支出；二是认为政府投资的必须是有关国计民生的民生工程及项目，这些项目是社会需要的但是市场不能提供，只能由政府来投入资金；三是从政府投资的目的性出发，认为政府投资是为了促进经济的发展，是一种政策手段。虽然各专家学者对政府投资的定义不尽相同，但本文认为，政府投资是基于促进经济稳定增长和经济结构科学合理为目的，通过政府或国有企业对一些公共部门或者外部性较强以及事关国家安全的产业进行的一种投资行为。
（二）政府投资效率的定义
投资效率本质上就是指资源配置的效率。帕累托最优就是资源配置效率的衡量标准，即当前经济社会已达到一个最优状态，一方效用的提高必须以另一方效用的降低为代价。具体到政府投资效率，是指政府如何在政府投资的规模效率、结构效率、投入产出效率等方面实现帕累托最优。
（三）政府投资的主要特征
1.公共性与基础性。追求社会效益是政府投资的出发点和归宿，政府投资是在满足社会效益最大化的前提下才去追求经济效益，其主要目标是实现经济和社会发展的良性循环，为国民经济的健康快速发展提供重要保障。
2.全局战略性。政府投资是基于国家和社会发展的全局利益和长远利益的考虑，因为在市场经济条件下，企业追求自身利益最大化，对那些投资时间长、外部性强的诸如教育、科技、国防等产业投资较少，而政府对基础产业和公共物品的投资是对市场投资的重要补充，一方面拉动内需，另一方面又促进国民经济体系的完善。
3.宏观调控性。维持稳定是政府的职能，政府投资既是政府在履行职能又是政府调控的重要手段。当市场失灵时，政府这只“看得见的手”要发挥相应作用，实现经济整体稳定和平稳。
二、地方政府投资存在的问题――以Y区为例
（一）理念未完全转变，有待进一步开阔思路
有效投资，顾名思义就是指有效益的投资。那何为有效益呢？ 如果产出大于投入，那就是有效益吗？答案并非如此。在注重投资本身收益的同时，我们还要考虑该收益的“外部性”，即负外部性，那种高污染高能耗的项目，可能收益比较高，但却是以牺牲环境为代价的，是以后期不可持续发展为代价的那就不能进行上马投资，如果已经开办，要么关停要么通过转型而升级。作为政府，在进行投资时，不能眼里只盯着GDP的增长率，更应该统筹考虑全社会的效益，那些消耗大量能源材料的项目坚决关停。因此，GDP作为考核的指挥棒也要发生变化，政府有效投资应该是以满足公共消费品的提高为目标。当前，我们的主要任务是加快转变发展方式，促进产业转型升级，因此转变有效投资的理念显得尤为重要。
（二）资源利用效率低，投资效益不高
1.资源利用效率偏低。我们知道，经济增长率=投资率（全社会固定资产投资/地区生产总值）×投资效率。在投资效率不变或者下降的情况下，持续加大投资总额占国内生产总值的比率，亦可提高经济增长率。比如我们可以看到，2008年时余杭区的投资率是49.3%，而到2013年时Y区的投资率高达67.55%。尽管投资加速增长，但是我们发现余杭区的经济增长速度却在放缓，这意味着，庞大的投资对经济增长的拉动作用越来越力不从心，那也说明投资效率在降低。由此可知，近几年Y区投资总额虽一直处于增长状态，但是投资效果却是不理想的，一旦投资到达临界点，就可能面临经济放缓乃至停滞的危险。
2.低效传统产业挤占大量环境空间。虽然最近几年Y区产业结构逐步调整，但传统产业占比仍然偏高。我区2013年产值前十大行业分别为通用设备制造业、电气机械和器材制造业、非金属矿物制品业、纺织业、纺织服装服饰业等行业，其中有三大行业劳动生产率低于全区平均水平，5个行业主营业务收入利润率低于3%。2013年我区规模以上工业全员劳动生产率为13.36万元/人，33个行业大类中有7个行业劳动生产率低于10万元/人，主要是皮革、毛皮、羽毛及其制品、制鞋业、纺织业、纺织服装服饰业、家具制造业、木材加工和木竹藤棕草制品业等行业。2013年纺织业、纺织服装服饰业两大产业增加值合计占规模工业总量的16.8%，但从业人员年平均人数达到5.48万人，占规模工业总量的26.5%。
（三）工业投资比例偏低，影响未来综合实力提升
纵向比较来看，2011―2013年，Y区工业投资分别增长17%、14%和8.5%，增速逐年下滑，工业投资占全部固定资产总额的比重也呈下滑态势，2008年工业投资占全部固定资产总额的比重是32%，到2013年二者的比重下降到只有20.7%（数据来源于2013年余杭统计年鉴）。随着“小升规”等工作的推进，Y区规模工业主营业务收入逐年提升，因此工业固定资产投资与主营业务收入比例较低的现状未得到根本改善。