浅析人口老龄化背景下农村养老保障问题探究
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论文摘要：随着人口老龄化的加剧，农村社会养老保障制度的完善已成为影响农村稳定的前提之一。农村人口老龄化加重了农村劳动人口的扶养负担，使农村养老保障面临更大挑战。当前，应积极创设农村养老保障制度建设的经济、社会条件，建立和完善农村社会养老保险制度，多渠道筹措资金，加大政府扶持力度，建立农村最低生活保障制度，强化农村社会保障立法，完善农村社会公共养老服务设施建设。
中国是世界上农村人口最多的国家，也是老龄人口最多的国家。随着人口老龄化的加剧，农村社会养老保障制度的完善已成为影响农村稳定的前提之一。当前，构建和谐社会、建设社会主义新农村都离不开农村的稳定发展。长期以来，中国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老，随着人口老龄化进程的加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局已不能适应农村人口老龄化的现状，因此，建立一个全方位的、多层次的农村养老保障体系就显得十分必要和紧迫。
一、中国农村人口老龄化的成因及影响
(一)中国农村人口老龄化的成因
人口老龄化是指老年人口在总体人口中所占比重不断上升的趋势和过程。通常情况下，一个国家或地区的人口年龄结构因受到人口的出生、死亡和迁移等因素的影响而发生变化。如果总人口中的老年人口比重不断提高，而其他年龄组人口的比重不断下降，则可称之为人口老龄化。目前，国际上一般把印岁及以上人口称为老年人口，如果一个国家或地区的总人口中团岁以上的老年人口占总人口的10%以上或者65岁及以上人口占总人口的7%以上，则称为进人老龄社会(或老龄化社会)。2000年第五次人口普查的数据显示，中国农村老年人口8 557万人，占老年人口总数的65. 82 %。到2005年中国60岁以上人口为1. 44亿，占总人口的11%，其中农村的老龄化水平高于城镇1. 24个百分点。可见中国农村已进入老龄化社会。
人口老龄化是在多因素作用下而引起的人口结构的改变。中国农村人口老龄化的成因主要有:第一，中国农村老龄化的出现，主要是由于农村出生率下降造成的。自20世纪70年代全面推行计划生育政策以来，中国人口出生率急剧下降，从1970年的33. 4%下降到2005年的12. 40%。而死亡率的变动却不大，1970年为7. 6% , 2005年为6. 41 %。可见出生率的下降对中国老龄化影响非常明显，而且从发展趋势看，随着农村经济的发展和计划生育政策的继续推行，还存在着相当大的生育率下降的潜力，所以农村老龄化程度会逐步加深。第二，建国以来，由于中国医疗事业不断进步和人民生活水平不断提高，人口的平均寿命不断延长。第五次全国人口普查显示，中国人口平均预期寿命已达到71. 40岁，比世界平均水平高5岁，比发展中国家和地区高7岁。其中，农村人口平均预期寿命已达到69. 55岁，已远远超过了发展中国家和世界人口平均预期寿命水平。人口平均预期寿命不断提高，加速了中国农村人口老龄化的进程。第三，随着农村劳动生产率的提高、人均耕地面积的减少及户籍制度的松动，农村形成了数量庞大的剩余劳动力，出现了人口由农村向城市的大规模流动。而这些流动的农村人口中，绝大多数是青壮年劳动力，他们逐步转移到城市从事第二、三产业，有的甚至在城市定居，而与此同时，部分老年人退休后从城市回到农村地区生活。这样，由于年轻劳动力迁人城市和老弱人员回归农村，使得城市的年轻人口相对增加而老年人口相对减少，而农村老年人口则不断增加，这就进一步加剧了农村人口老龄化的速度，使得农村人口老龄化的形势更加严峻。
(二)农村人口老龄化的影响及后果
第一，加重了农村劳动人口的扶养负担。目前农村中青年一代是农民工的主力军，他们大多外出务工，因而照顾老人的任务就落在了农村留守妇女的肩上，她们除了辛勤耕作外，还要做繁重的家务及教育孩子，因此照顾老人的精力非常有限，这就使农村的养老无法得到保障，养老纠纷时有发生。所以，在当前农村以家庭养老为主、社会养老方式尚不完善的情况下，如果不提高农村劳动人口的经济生活条件，农村的人口老龄化问题将难以得到解决。
第二，加重了计划生育工作的难度。由于农村老年群体无固定的养老收人，其养老主要依靠子女或微薄的土地收人，客观上加重了计划生育工作的难度。农村人将白己的养老问题寄希望于下一代，“养儿防老”传统观念严重，重男轻女现象十分普遍，也导致男女性别比例严重失调。
第三，农村养老保障面临更大挑战。长期以来，中国农村的老年保障形式是家庭养老。改革开放以来，在社会经济转轨的新形势下，随着农村集体保障制度和家庭保障功能的日趋减弱以及老龄化程度的不断加深，农村的养老问题日益突出，因此，在农村地区建立社会养老保险制度的需求也更加迫切。中国老年研究中心的统计数据表明，到2002年底的时候，城市老年人的养老保险覆盖率达到了70%，而农村仅仅是4%。最近政府在农村推行合作医疗，但是农村和城市在医疗保险覆盖面上还是存在着很大的差距。农村人口老龄化迫切需要加强农村老年群体的特殊社会保障与医疗机制建设。
第四，老年人权益保障需要进一步关注。随着人口老龄化的发展，中国的社会组织结构也将发生重大变化，以老年人为主的社会组织和为老年人服务的社会组织将由自发到自觉地快速形成，这是社会发展的必然趋势。然而现阶段与城市相比，农村的老年社会组织建设意识还不强，农村老年群体自身及其他相关利益群体对老年社会组织的建设还不够重视。
第五，老年人的心理健康更加值得关注。农村人口老龄化带来的社会影响，正在使家庭结构和功能发生变化。长期以来，中华民族形成了尊老敬老的传统美德。然而在经济体制转轨过程中，小家庭日益增多，使传统家庭养老模式受到冲击，社会上出现了淡漠、远离甚至歧视老年人的现象，这给老年人的精神层面带来了巨大的创伤。很多农村的老年群体生活单调，心理孤寂。所以，应更加关注老年人心理方面的健康。
二、当前农村养老保障存在的问题
第一，家庭养老功能弱化。农村人口的转移以及多年来的计划生育政策，使农村的人口结构、家庭结构发生了显著的变化。在过去20多年里，农村的家庭规模不断缩小，核心家庭甚至空巢家庭逐渐增多。第五次人口普查显示，农村家庭平均人口仅为3. 2人。2005年抽样显示，农村中拥有五人以上成员的家庭只占总户数的19%，而拥有七人以上成员的家庭只占总户数的2%。农民的生活方式和价值观念也在变化，维系家庭关系的“孝”为核心的伦理道德观念有所淡化，重经济利益、轻血缘关系的现象时有发生。同时，农民独生子女户比例很大，家庭养老负担沉重，家庭养老功能弱化。
第二，土地保障功能日趋下降。土地是农民最基本的保障依托。由于中国人均耕地面积的下降和土地收益的降低，土地带给农民的保障程度不断下降。据统计，中国人均耕地1. 52亩，仅占世界人均的4. 29 %。从发展趋势上来看，随着工业化和城镇化的发展，中国耕地面积还会不断减少，农民面临着失业又失地的威胁。此外，由于农村生产力水平相对低下，土地在农民收人来源中的比例逐渐下降，大多数以农业为主要收人来源的农民，人均纯收人实际上处于负增长状态。农民的收人主要来自非农领域，土地对农民的保障作用越来越不明显。
第三，农村社会养老保险制度的保障与管理水平低。在大部分推行农村养老保险的地区，农民投保的保费都很低，难以起到养老保障的作用，国家和地方财政对养老保险投人不足，个人几乎负担了全部的缴费责任。而且还存在保小不保大的情况，60%的参加养老保险的农民在19岁以下。另外，由于中国农村养老保险的专业管理人才缺乏，机构不健全，相关法律不完善，保险基金的运作也存在很大的问题，基本上是由县级农保机构包揽了从政策制定，到征收、管理、发放和监督等全部的工作。在这种情况下，很难保证对养老基金的有效监督，更谈不上养老基金的保值增值。
第四，城乡养老保障制度建设的差距进一步拉大。目前，中国城市基本建立起了比较完善、规范的职工养老保险制度。而农村养老社会保险基金筹集的原则是个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持，这实际上是一种强制性的储蓄或鼓励性的储蓄。而且，在目前大多数农村集体无力或不愿补助、国家财政也不予补贴的情况下，农村养老社会保险由个人缴费为主变为实际上的完全个人缴费。可见，农村养老社会保障过分强调个人责任，淡化了国家和集体应当承担的费用，这不仅造成养老社会保障基金来源不足，降低了保障标准，而且也极大地打击了农民参加社会保障的积极性，加大了保障工作开展的难度，在一定程度上进一步拉大了城乡居民的养老保障差距。
第五，农村社会养老保险立法不健全。目前，中国推行农村社会养老保险的依据主要是1992年的《县级农村社会养老保险的基本方案》，由于农村社会养老保险立法不健全，各地只好制定本地区的暂行办法，大大降低了地方立法的规范性、稳定性。社会保障改革已进行了20年，而农村养老社会保障体系建设却仍处于既无国家政策指导与规范，又无相关的财政支持的失控状态。农民的养老问题不能妥善解决，农民的生存权、健康权、休息权等基本人权就得不到保障，建设社会主义和谐农村的目标就不可能实现，农村社会治安和社会稳定就会受到影响。
三、农村社会养老保障制度建设的对策
社会保障是建立在经济基础之上的，经济水平是制约养老保障的根本性因素。所以，解决中国农村养老保障问题，关键在于大力发展农村经济，增加农民的收人，壮大农民的经济实力。在目前农村经济相对落后的情况下，要采取以下切实可行的政策，来保障农村老人的养老需求。
第一，创设农村养老保障制度建设的经济、社会条件。(1)有步骤地实现农村剩余劳动力转移。农村劳动力转移是提高农业生产率、增加农民收人的客观要求，是在农村推进社会保障事业的必要条件之一。(2)深化农村内部改革，实行农业经营的规模化和现代化，切实提高农村集体的经济实力与农民收入，增强农民参与社会养老保障制度的能力。(3)国家财政大力支持农村、农业发展，创造在农村推行城乡整合的养老保障制度的社会经济条件，以促进农村传统养老保障模式向现代社会养老保障模式转型。(4)促进金融市场改革，完善金融市场法律法规，规范金融市场的运作方式，为农村社会养老保障制度创造良性的投资环境。(5)促进配套税收制度改革。通过国家、集体以及乡镇企业筹集资金而为农民建立非缴费养老保险。此外，由税务部门代为征收可以改变农保基金收支都由社保机构一手经办、收支两条线往往徒有虚名的状况，便于加强资金运用中的管理，有效地避免农保基金筹集发放中的不规范行为。
第二，建立和完善农村社会养老保险制度。农村社会养老保险是政府的一项重要社会政策，是中国农村社会保障制度的重要组成部分。因此，应确立农村社会养老保险的法律地位，以法律形式规定农村社会养老保险的对象、模式、基金的缴纳与支付以及基金管理体制等，使农村社会养老事业在法律轨道上全面健康发展。政府在农村社会养老保险制度建立和运营中应发挥主导作用，实行投资主体多元化，进一步拓展农村养老金的筹措渠道，形成国家、集体、企业、个人多渠道投资，多种所有制养老机构共同发展的局面。扩大养老保险覆盖范围，加强基金征缴，增加基金收人，发挥养老保险资金的主渠道作用，加大调整财政支出结构，逐步提高社会保障支出占财政总支出的比重。同时，广泛动员社会力量兴办农村社会化养老事业。
第三，多渠道筹措资金，加大政府扶持力度。各级政府应该在加强对个人所得税、遗产税、捐赠税等相应税种管理的基础上，开辟新税源，调节收人分配比例，加大财政性社会保障项目支出的比重。要广开渠道，采用多种形式来解决养老资金问题:首先，加大政府的调控力度，改革分配制度，掌握更多的可再分配资金，加大转移支付力度。对于可再分配部分向无基本保障的农村老年人倾斜，以使社会平衡发展和进步。其次，建立政府给予适当补贴的农村养老保障个人帐户。即个人交纳的全部记人个人名下，属个人所有，让农民既有安全感，又有自主感。同时政府给缴费帐户适当补贴，鼓励农民自觉缴费。再次，各级工商行政部门和民政部门应联合制定法规条文，要求非农企业的雇主在雇佣农民时必须为其建立个人养老保障金帐号，以供被雇佣农民年老时享用。最后，国家建立农村养老保险基金。在每年征收农产品的时候，用价格手段将一部分收人隐性扣除，把扣除总额转人农村养老保障基金帐户。
第四，建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度应当是国家和社会为保障难以维持最低基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。农村最低生活保障制度能直接、及时、最大程度地解决广大农民群众的生活困难，而且又简单易行，特别适合中国农村养老保障的实际。中国农村人口多，各地农村经济发展水平相差悬殊，广大农民收人偏低，建立以缴费为核心的养老保险制度存在诸多困难，但建立和完善最低生活保障制度，则具有现实性和可操作性。尤其是对于那些贫困而又失去劳动能力的农村老人，是比较有效的一种养老保障线。建立农村最低生活保障制度必须注意两个问题:一要科学地确定最低生活保障线;二要合理界定最低生活保障的对象。
第五，强化农村社会保障立法。农村社会养老保障的实施离不开法律的规范。农村社会保障立法应坚持保障范围、标准与经济发展水平相适应，城乡有别，家庭保障与国家保障、社会保障相结合，权利与义务相一致，强制保障与自愿保障相结合等原则。农村社会保障立法内容应当包括保障对象、保障项目、保障水平、保障基金的管理、法律责任。当前，政府要对农村社会养老保障有一个明确的定位，同时也应对政府在农村社会养老保障中应该承担的责任和发挥的作用加以具体规定，以增强农民参加农村社会养老保障的信心。目前，可以根据国家社会保障的立法状况，由各省、自治州、直辖市从本地区农村养老实际情况出发，制定地方性农村养老保障法规条例，在此基础上再制定全国统一的农村养老保障相关法律。
第六，建立完善的老年医疗保健体系与生活救助体系。老年医疗保健体系主要包括合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费等形式。中国从20世纪60年代以来，在计划经济和集体经济的基础上建立的合作医疗制度，为广大农民解决缺医少药问题起过积极的作用。农村家庭联产承包责任制推行以来，农村合作医疗制度不复存在，相当一部分农民医疗状况恶化。近年来，旨在解决农村居民因病致贫等风险问题的新合作医疗正在兴起，目前已覆盖城乡，农村老人的医疗保健状况正在得到逐步的改善。
老年生活救助体系的内容主要是通过农村最低生活保障制度和农村扶贫工作体现的。农村最低生活保障制度以科学的方法确定保障线标准，使生活水平低于保障线的农民都能获得基本的物质需要，救助的对象当然包括无劳动能力也无生活来源的老人。实施这一救助制度的资金基本由各级财政分级负担，资金仅能保证救助对象最低层次的生活需要。农村扶贫工作是在社会救济保证贫困户最基本生活需要的基础上，利用部分资金帮助贫困户发展生产的社会活动。近年来，中国的开发式扶贫已经取得显著的成果，这对农村贫困老人改善生活状况也起到了重要作用。
第七，完善农村社会养老保障管理体系。首先，在农村社会养老保障制度建设的过程中，要优化农村社会养老保险业务流程，按照统一标准、简化程序的原则，建立农村社会养老保险业务经办流程的基本框架。要规范经办业务操作规程，统一社会保险对外服务的经办，推进社会保险服务的社会化，增强社会保险服务功能，提高社会保险的服务能力。其次，农村社会养老保险体系需要建立完善的信息平台，以便农民外出务工返乡后或在各地区间流动时仍能够享受到统一的服务。农村社会养老保险体系应该建立业务管理、公共服务、基金监管等方面的应用系统，加快建设信息平台。在信息平台的基础上构建一个数据中心，加强数据整合工作，推进全国联网，实现农村社会养老保险的全面信息化。
第八，完善农村社会公共养老服务设施建设。政府应加大投人建设农村社会化养老设施，充分利用现有的闲置的社会资源，修建社区养老院，鼓励民间创办各类有偿服务的养老机构，供农村老人及家庭选择居住。要积极争取社会力量、慈善机构对老年人事业的支持，拓宽老龄事业发展的资金来源渠道，鼓励社会力量、企业团体投资兴办老年学校、活动中心等老年福利服务设施。各级政府应帮助和鼓励农民兴办各种农村社会组织，以解决老年人生活中遇到的各种困难，改善其生存环境。
建立和完善农村老年人社会保障体系，是一个长期的复杂的问题，必须根据国情，从实际出发，因地制宜，突出重点，分级推进。建设一个灵活、务实、多元化的农村养老保障体系，不能仅靠政府单方面努力，还要动员社会各个方面的力量共同努力。