做好学校安全工作的法治保障

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2014年9月29日，省第十二届人大常委会第十一次会议通过了《贵州省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》（以下简称《条例》），自2014年11月1日起施行。

《条例》的颁布施行，既是现实工作的迫切需要，也是提升贵州教育治理体系与治理能力现代化的重要保障;不仅是贵州法治建设上的大事，也是贵州教育史值得庆贺的大事。

管用够用适用好用的良法

近年来，我省学生人身伤害事故频发，但在具体处理学生人身伤害事故时，我省却面临“无法可依”的尴尬局面：一方面，国家层面没有出台专门的法律，而《侵权责任法》的规定又太过原则，在处理具体学生人身伤害事故时基层普遍反映“不好用”;教育部虽然在2002年也出台了《学生伤害事故处理办法》，但由于该办法是部门规章，法律效力较低，存在学生家长不认可和法院审判不能将其作为裁定依据等突出问题。另一方面，我省也没有制定颁布过这方面的地方性法规。长期以来，由于“无法可依”，既给学校学生人身伤害事故预防与处理工作造成极大被动，同时也增加了当事学校及受伤害学生维护其合法权益的难度，甚至出现“围堵学校”、“限制师生人身自由”、“漫天要价”等过激行为，严重干扰了学校正常教育教学秩序。广大基层干部群众和学校强烈要求尽快出台一部规范学校学生人身伤害事故预防与处理的地方性法规，从根本上解决 “无法可依”的问题，从法律上进一步明确政府、政府部门、学校、学生、未成年学生监护人等有关方面在预防学生人身伤害发生方面的职责、责任和进一步明晰学生人身伤害事故责任认定、责任承担问题。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。2011年，省委、省人大、省政府顺应民意，将制定出台《条例》纳入议事日程。为确保立出“良法”，由省人大常委会法工委、省人大教科文卫委、省政府法制办、省教育厅和贵州民族大学资深法学专家组成的《条例》调研起草组，按照“管用、够用、适用、好用”的基本思路，坚持以问题为导向、以解决实际问题和规范政府、学校、教师、家长等各责任主体的行为为出发点，先后多次深入基层教育行政部门、一线学校和有关法院座谈，3次征求省直部门意见、4次征求法律专家意见、5次征求学校意见、2次赴省外学习考察，累计收集到意见和建议780多条，组织集中修改7次，数易其稿。可以肯定说，《条例》的形成过程，是一个充分反映民意、集中民智、广纳箴言、凝聚共识的过程。过程上的广泛民主，有力地保证了内容上的科学适用。

在调研起草《条例》草案时，起草组不仅系统总结了近年来我省预防和处理学校学生人身伤害事故工作中探索形成的一些行之有效的做法（如校方责任险、应急演练等），而且还广泛吸收借鉴了近20个省份和10多个较大市出台的相关地方性法规，使我省《条例》在内容上更加科学、完备。

与省外已出台的相关条例相比较，我省《条例》有五个鲜明的特征：一是明确规定县级以上政府应当设立学生人身伤害事故赔偿准备金;二是明确规定县级以上政府应当设立学生人身伤害事故纠纷调解委员会;三是明确规定各级各类学校的学生人身伤害事故预防与处理均属《条例》规范和调整对象;四是明确了处理学校学生人身伤害事故的三条途径，即协商、调解和诉讼;五是为确保立出“良法”来，《条例》二审前，省人大还首次专门组织了有人大代表和法律工作者、学校校长、学生家长代表参加的立法前评估，参与评估的人员普遍认为，制定《条例》非常有必要，《条例》草案切合工作实际，针对性强、可操作性强，是一部“良法”，建议尽快颁布施行。

《条例》用了大量的篇幅和多个条款，分别对政府、政府部门、学校、学生、未成年学生监护人等有关方面在预防学生人身伤害发生方面的职责和责任进行了明确，特别是对学生人身伤害事故处理中哪些情形学校应当承担责任、哪些情形学校不应当负责任，政府应当承担哪些责任、教师应当承担哪些责任、未成年学生家长应当承担哪些责任，以及事故责任的认定等社会普遍关注的热点、难点问题进行了积极回应。总的来看，《条例》是一部践行“以民为本、立法为民”宗旨，符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护的，“管用、够用、适用、好用”的“良法”。

良法善治重在有效实施

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《条例》的颁布，实现了学校学生人身伤害事故预防和处理工作“有法可依”。有法可依固然可喜，但有法必依、执法必严、公正执法更为重要。

加强《条例》学习宣传。提高民众对《条例》的知晓度，是保障《条例》有效实施的前提。因此，必须加强《条例》的学习宣传。一是把学习宣传《条例》作为当前和今后一段时间全省普法工作的重点之一，使之深入人心，人人皆知;二是建立由教育行政部门牵头，政府各有关部门密切配合的学习宣传机制，加大对全社会的宣传力度;三是组织开展政府有关部门、各级各类学校和学生家长的专题学习宣传活动，使之熟知《条例》的内容和规定。力求通过深入的学习宣传活动，一方面，使各责任主体全面掌握《条例》规定的各自职责和义务，特别使各级教育行政干部、校长及其他学校管理者、教职工对《条例》的知晓率达到100%，教育行政部门负责学校安全工作的分管领导及科室干部、学校分管领导对重要条款及处置程序烂熟于胸，在此基础上切实提高各责任主体履行法定职责和义务的主动性、积极性;另一方面，使社会公众知晓《条例》，特别尽最大程度提高学生及其家长对《条例》的知晓率，引导社会公众参与《条例》的贯彻、推动《条例》的贯彻、监督《条例》的贯彻，成为《条例》的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

健全《条例》执行机制。实施好《条例》，必须紧紧抓住“依法履职”和“依法处理”这个重点、这个关键，建立健全以“依法履职”、“依法处置”为重点的执行机制。“依法履职”机制建设方面：一是各级政府要加强对学生人身伤害事故预防和处理工作的领导，建立由政府有关部门参加的学校安全管理协作机制;二是教育、公安、交通、卫生、国土、水利、环保、住建、工商、文化、质监等政府有关部门，要对照《条例》的有关规定，认真履行好各自维护学校安全的职责，并对照《条例》规定查缺补漏，进一步完善相应的管理措施;三是各级各类学校要进一步落实“校长是学校安全工作的第一责任人”的规定，建立健全安全管理制度，认真履行对学生的安全教育、管理和保护职责;四是引导教师、学生、家长或其他监护人、社会各方面对照《条例》的规定依法履行好责任和义务。五是要切实加强规范性文件管理，要认真对照《条例》对已制发的规范性文件进行清理，凡与《条例》规定不符的要在年内进行“废”、“改”;《条例》施行以后制发的相关规范性文件必须加强合法性审查，确保在精神上与《条例》保持一致。“依法处置”机制建设方面，一是各级政府应当建立依法指导学生人身伤害事故的工作机制，凡是法律及《条例》有明确规定的，严格按照法律及《条例》规定进行处置，不作违规批示、指示，坚决制止和纠正罔顾事实和《条例》规定，花钱买平安的不正之风，切实杜绝“黑头（即法律）管不住红头（即规范性文件）、红头管不住笔头（即领导批示）、笔头管不住口头（即领导口头表态、指示）”的现象发生，坚决维护法治的统一、尊严和权威，切实保证《条例》有效实施。同时，各地要坚决支持和引导受伤害学生及家属理性表达诉求，通过法律途径维护合法权益。二是县级以上人民政府应当按规定尽快设立学生人身伤害事故赔偿准备金和学生人身伤害事故纠纷调解委员会，为妥善解决学生伤害事故提供条件。三是在学生人身伤害事故处理过程中，如出现《条例》第二十九条列举的禁止，学校所在地的人民政府应当及时依法处置，坚决予以打击。

强化执法监督。贯彻落实《条例》，确保《条例》执行到位，必须强化执法监督，建立健全执法监督体系，畅通执法监督渠道。一是各级人大要加强对政府贯彻执行《条例》情况的监督，适时开展专项执法监督和专题询问工作。二是县级以上人民政府要加强对政府各有关部门履职情况的监督工作，定期听取有关工作情况汇报。三是上级政府要把下级政府是否坚持依法行政、依法治教、依法治校，是否坚持依法预防和处理学生人身伤害事故，作为重要的考核内容。四是各地要采取有效措施，建立和畅通新闻媒体和人民群众监督《条例》贯彻执行情况的渠道和途径，认真收集、研判社情民意，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为，及时发现和研究《条例》贯彻执行中出现的突出问题。（作者单位：贵州省教育厅政策法规处 责任编辑/彭美玉）