关于青海省海西州土地流转的调查与思考

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摘　要：为了评价土地流转的成效，课题组调查了青海省海西州所属各市县情况，结果表明：土地流转效益明显，许多问题主要表现为：（一）村干部大肆挥霍土地流转补偿金；（二）土地流转规程不健全；（三）“公司＋基地”模式存在潜在风险；（四）家庭联产承包责任制的制度缺陷依然存在；（五）土地用途异化。

关键词：青海省海西州　土地流转　土地制度

随着中国社会经济发展，家庭联产承包责任制暴露出越来越多的问题。例如，由于农村集体承包地主体虚置[1]导致农民缺乏归属感，土地污染、退化现象加重，致使“三农”问题愈演愈烈，矛盾空前突出；同时，食品产业生产规模太小，难以支撑产业化发展；食品安全检测无法从源头监控导致食品安全事件触目惊心，但是安检对象不明确，执法者无所适从，等等。针对土地制度引发的诸多问题，国家从宏观战略角度，在集体土地使用制度框架内，调整了相关政策以适应当前市场发展需求。十七届五中全会提出，“要健全土地承包经营权流转市场机制，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展”[2]。

青海省海西州政府积极响应政策，针对一家一户分散经营，耕地、草场规模太小，成本高且效益较低等情况，引导农牧民进行土地流转。截止2010年，海西州德令哈市、格尔木市、乌兰县、都兰县等地区耕地流转面积达到5.2万hm2，草场流转面积达到25.3万hm2，形成201个专业合作社。土地流转后主要由具备一定资金和技术实力的种植、养殖大户实行规模经营。笔者调查了海西州所属各市县的土地流转情况，分析了土地流转取得的成效及存在的问题，在此基础上构思了中国土地制度的可能发展趋势。

1.土地流转取得的成效

1.1实现了高效的土地整理

中国人多地少，后备耕地资源不多，土地资源的刚性约束一直存在，特别是近几年兴起的城镇建设占用了大量耕地，使原本稀缺的土地资源形势更加严峻。土地流转为土地整理搭建了很好的平台。据土地整理的典型经验表明[3]：农村通过农地整理可以增加耕地面积5-10％。2011年，海西州实施土地复垦整理项目5个，总规模3300khm2，新增耕地1900hm2，累计改造中低产田2140hm2。目前，格尔木市河西河东农场土地整理和乌兰县柯柯镇土地复垦整理2个项目已竣工验收；格尔木市大格勒乡、德令哈市怀头他拉镇、都兰县香日德镇土地整理项目正在建设中[4]。一些原本荒废的土地都得到了有效利用。

1.2基础设施建设不断加强

一家一户、各自为政的分散经营方式，经济收入甚微，农民没有经济实力，也很难有效组织起来对农田水利设施进行修复和维护，更谈不上对农田进行综合防护建设。农地通过土地流转集中到大户以后，基础建设不断加强。首先，实施了节水型项目工程。海西州新建干、支、斗渠739km，各类渠系建筑物8075座，有效提高了灌溉效率，节约三分之一的灌溉用水时间，年节约水资源1亿m3[5]。节水性项目工程建设不仅缓减了海西州严重缺水的现状，而且避免了因大水漫灌导致土壤次生盐碱化。其次，营造防风林带500hm2。海西州位于柴达木边缘地带，沙漠化侵蚀非常严重，营造防风林带有效地阻止了沙漠化对农田、草地的侵蚀作用。第三，修建标准化棚圈3274座[5]。一方面有利于实施禁牧舍饲工程，保护草地生态；另一方面，提高了抵御严寒雪灾的能力，减少成幼畜死亡数，并有利于下一季繁殖，提高牛羊养殖效益。基础设施建设为农牧业快速发展奠定了良好基础。

1.3现代农牧业产业结构基本形成

土地流转集中到大户以后，生产规模逐渐扩大，为高效产业化发展开辟了广阔的道路。海西州各市县在充分分析自然资源和社会条件的基础上，逐渐转向现代高效农牧业集中发展模式，基本形成“西部枸杞、东部马铃薯、城郊蔬菜、基地养殖、生态畜牧”的农牧业格局[6]，并取得了明显的规模经济效益。西部枸杞基地面积达到3.6万hm2，从事枸杞产业的专业合作组织有32家[7]。都兰—乌兰—天峻养殖基地完成牛羊有机生产基地认证和藏源有机食品认证，推动畜产品标准化、规模化和品牌化生产[8]。粮食生产能力大幅度提高，2011年，粮食增产0.13亿kg，油料增产304万kg[9]。

1.4发展了特色产业

土地集中再辅以得天独厚的自然条件，有助于绿色、有机标准化产业的形成。海西州日照时间长，太阳辐射强，昼夜温差大，气候冷凉等特点有利于糖分的积累，瓜果味甜，口感好，营养成份丰富，同时也有利于无公害食品的生产；高原冷凉的气候特点还孕育了特有动物品种，如牦牛和藏系绵羊，畜产品具有低脂肪、高蛋白、天然野味等特点。海西州现拥有国家级、省、州级龙头企业13家。其中，德令哈市东山村蔬菜种植协会以无农药、无公害蔬菜树立品牌，蔬菜备受市场青睐，该基地被青海省农牧厅确定为无公害蔬菜生产基地。每亩温棚水果、蔬菜纯收入比粮食作物高出60余倍[10]。格尔木源鑫堂生物科技有限公司从源头上控制农业违禁投入品的使用，生产规范标准，严厉打击农产品生产、加工、销售等环节使用添加剂、违禁物品、渗杂使假等不法行为，保障和净化食品安全生产环境，产品备受顾客欢迎[11]。目前，特色农作物面积占总播种面积的77.6％[12]。

1.5农产品有销路，农牧民收入稳步增加

海西州目前有201个专业合作社，与龙头企业进行合作，签订订单，如，都兰、乌兰、天峻三县的农村合作社与青海雪洋公司、高原肉食品公司合作。通过大规模订单种植、养殖，农产品有销售市场，农牧民再也不用担心滞销、难销等问题。“公司＋基地＋农户”的联合模式极大的带动了农牧民增收，2011年，海西州直接受益农户年增加总收入635万元，年人均增收856元[5]。

2.土地流转存在的不足

2.1村干部腐败

《村民委员会组织法》规定“村委会”是“自我管理、自我监督”的自治组织，没有明确来自外部尤其是上一级组织，即乡镇组织的管理监督，所以使反腐出现了真空地带。据统计[13]，在全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，有农村基层组织人员4968人，占42.4％。海西州所属各市县的科教文卫等社会事业发展相对滞后，人均受教育程度低，村级管理机制不健全，财务管理非常混乱，目前各地区村干部将土地流转补偿金中饱私囊，大肆挥霍已成普遍现象。