对Z市地铁运用PPP模式融资实践应用存在问题及对策的研究
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摘要：N省城市轨道交通建设进入快速发展期，以Z市轨道交通项目为例，它从2009年开建以来，共规划建设六条线路，总投资1000亿元，随着1号线一期工程和2号线一期工程的通车，巨大的投资已给政府公共财政带来了极大负担。本文就如何在政府公共交通项目中引进私营资本，以PPP模式推动Z市轨道交通建设进行了研究和讨论。
关键词：地铁 PPP模式 融资 问题 对策
一、以Z市地铁1号线一期工程为例投融资概况及融资方式评估
（一）Z市地铁1号线一期工程投融资概况
1.1号线一期工程融资方案
根据国家发改委批复，1号线一期工程总投资155.56亿元，由于其预备费用、建设期利息、流动资金部分调减，评审减少9.97亿元，确定总投资145.59亿元。
1号线一期工程融资方案：预计总投资145.59亿元，其中由Z市政府投入资本金61.15亿元，占比42.002%，债务资金84.44亿元，占比57.998%。
按照Z市政府资金拨入计划，政府逐年按当年建设投资的42.002%的比例对1号线一期项目拨入资本金，2009年到2013年5年间共计安排资本金61.15亿元。各年度资本金投入如表1所示。
2.投资情况
Z市轨道交通1号线一期工程起于西流湖站，终点为市体育中心站，全长26.2公里，于2009年6月开工建设，已于2013年底前建成试运营。本项目计划总投资145.59亿元，实际总投资150.84亿元，已于2013年底通车试运营。
（二）1号线一期工程项目融资方式的整体评估
Z市轨道交通项目建设资金全部由Z市轨道交通有限公司投入，该公司资金来源为两块，具体融资方式如下：一是Z市政府投入资本金，占项目投资的42.002%；二是通过银行等金融机构借款。已完工的1号线一期工程和在建的2号线一期工程均采用此方式。
1.政府投入资本金方式及评估
根据Z市“十一五”规划，2008年-2015年Z市政府投资的重大基础设施建设项目32项，总投资约303.5亿元，其中轨道交通资本金总投资112.9亿元。按照Z市政府对Z市轨道交通项目资金拨入计划，政府逐年按当年建设投资的42.002%的比例对Z市轨道交通有限公司拨入资本金，分年度向近期建设项目提供财政项目专项资金。Z市财政资金每年可用于轨道建设的资金如表2所示。
由表2分析可知：Z市轨道交通建设的资本金每年约占Z市全市财政收入的一半甚至更多，是Z市政府的较大财政负担。
2.银行融资方式及评估
除了Z市政府投入的资本金外，Z市轨道交通有限公司其余建设资金均采用信用担保的方式通过银行融资，即贷款均采用的担保方式为建设期信用，运营期用政府投入的轨道交通沿线的土地作抵押以及建成后收费权作质押，以轨道交通（建设）还贷专项基金作保证。Z市轨道交通有限公司目前在银行融资的情况如表3所示。
由表3分析可知：各家银行对Z市轨道交通有限公司授信276亿元，公司现已通过银行融资金额超过109亿元人民币。
Z市轨道交通1号线一期工程竣工后，2号线一期工程在紧张的建设中。当前1号线和2号线一期工程总投资概算如表4所示。
Z市轨道交通有限公司自有资本金主要依靠Z市财政拨付，其余资金通过银行融资，现已通车的1号线一期工程和在建的2号线一期工程都是通过以上方式进行融资建设，如果全部规划的剩余未建设线路也用此融资方式，完成Z市轨道交通超过1000亿元的规划建设，政府除了每年安排Z市财政收入的3%投入Z轨道交通外，尚有几百亿资金缺口需要采用信用担保方式通过银行进行融资。但是由于Z市轨道交通项目融资金额巨大、融资期限长、项目本身盈利能力不强，导致Z市轨道交通公司一直处于负债经营状态，实际运营中票务收入难以平衡运营成本，不足以支持银行贷款的还款来源，难以达到授信审批条件，不能满足贷款要求，后续融资压力非常大。
（一）Z市地铁运用PPP模式融资在实践应用中的意义
城市轨道交通的发展一直以来是推动我国城镇化快速发展的重要途径，但是由于该项目投资规模大、回报周期长、投资回报率低的特性使得项目建设资金仅靠政府部门的投资和借贷难以满足其日益发展的需求。因此，引入灵活多样的市场化项目融资模式势在必行。
城市轨道交通作为公共基础设施建设的一部分，是城市生存和发展必须具备的条件。但是由于投资规模大、盈利能力差、沉没成本大的特点，私人部门不愿承担也无力承担其建设和运营，项目完全由政府融资。单一的政府融资给地方政府带来了沉重的财政负担，一旦项目自偿能力过弱，不仅政府背上沉重的债务包袱，而且增加项目后续融资压力，从而导致轨道交通项目建设的资金缺口。近年来，随着PPP融资模式在基础设施领域的应用和发展，它已经成为解决城市轨道交通项目资金短缺的一个重要途径。所以，对PPP模式的推广有助于解决项目资金短缺的问题，并对为社会大众提供满意的轨道交通服务从而促进城市轨道交通的可持续发展具有十分重要的实践意义和指导意义。
（二）Z市地铁PPP融资实践应用中存在的问题
由于PPP融资模式结构复杂、参与者众多，项目潜在的风险巨大，因此只有对PPP模式进行全面、系统的研究才能保证该模式能够在城市轨道交通项目成功运用，针对Z市轨道交通项目融资压力大的现状，笔者深入研究了PPP运作模式及成功运用的关键环节，现将PPP项目实施中存在的问题归纳如下。
第一，缺乏专门的适用于PPP模式的法律法规。我国现有的相关法律法规大部分内容是针对项目BOT制定的，尚没有成文的关于PPP应用的法律法规，而且现阶段大多为部委规章或者地方性管理条例。PPP这种开放式的融资模式不利于国家统一管理，而且我国现行的法律、法规与国际上PPP项目融资的一些惯例和做法也不能很好的对接。
第二，私营资本不能够真正参与到项目。目前我国私营资本投资公共项目建设不存在明显的市场准入壁垒，但在与政府企事业单位竞争时明显处于弱势地位，很难真正进入公共基础设施建设中，即使在实施过程中，私营资本不是在项目前期的就参与进来，而是在项目确定后才参与进来，不利于私营企业一开始就引入先进技术和管理经验。
第三，融资障碍。目前我国PPP项目的财务结构主要还是传统的银行贷款，贷款期限一般都在10-12年左右，可被银行接受并作为贷款抵押物的形式及种类也相对较少，相比国际项目融资，在融资量和融资期限上都相对较低。此外，我国现有贷款合同条款的设计倾向于由项目承担利率变动的风险，企业不可能获得固定利息贷款，有国外资本参与的项目还面临人民币不能自由兑换而产生的汇率风险。
第四，缺乏完善的定价和调价机制。对于公共基础服务设施，公众期望获得质优价廉的服务，私人投资者期望利润最大化。一些在初期投入资本较低而后运营成本较高的公共事业项目，面临着定价不能由于成本的增加而提高的风险，还有一些项目面临由于政府的定价过低而又不提供价格补贴的困境。
第五，缺少专业化的机构和人才。PPP在我国尚处于起步阶段，相关研究的专业人才还比较缺乏，还没有形成比较成熟的理论。而PPP项目必须有一支专业化的队伍才能运作，专业涉及设计、融资、建设和经营多个方面。政府也需要专门负责PPP项目事务的机构和专业化的中介机构。
笔者就目前PPP模式在实践应用中存在的问题，提出以下建议。
第一，完善相关的法律法规制度。梳理现行相关法规政策，完善包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等在内的PPP项目操作规则。加快PPP项目评价标准及适用范围等规范的出台，降低地方政府运用PPP项目时的政策风险和投资风险。
第二，加快政府职能转变。制定私营资本参与公共项目建设和进入特许经营领域的具体办法，在金融、石油、铁路等重点领域推出一批合作投资项目，保护私营资本的合法权益不受侵犯。充分发挥政府的监督、指导、服务职能。积极推进投融资体制进行改革和管理制度创新，为民间资本营造良好的投资环境。
第三，提高民间资本主体的融资能力。PPP项目投资巨大且建设周期和投资回收期比较长，企业可充分利用不可追索或有限追索贷款等融资工具，以长期购买合同、运营和维护合同、履约保证书或其他由投资人或政府提供的信用补充资料作为抵押物获得贷款，设立专门面向民间投资主体的担保机构。进一步发展债券市场，特别是长期债券市场，支持符合条件的投资者通过发行债券、股票等筹集资金。
第四，建立合理的公共产品定价机制。在以社会效益为主、兼顾公众基本需求的原则下，不断完善公共产品的定价标准、方法、程序等制度。提高社会参与度，建立起政府、企业、消费者共同参加的价格协调机制，寻求社会效益、经济效益和政府利益的最佳结合点。推动企业生产经营各个方面成本信息公开，提高经营管理水平和控制成本的能力。
第五，建立有效的风险分担机制。风险转移和风险分担应坚持由最能控制风险发生的一方来承担的原则，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。
第六，加强专业人才培养。加强法律、金融和财务等相关专业型和复合型人才的培养，加大对PPP项目实施的人才支持，增强私营企业或外商的投资信心。
（作者单位：河南省煤田地质局二队）