关于改进行政事业单位资产管理的思考

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行政事业单位的国有资产管理是公共财政管理的重要组成部分,加强国有资产的管理是行政事业单位一项非常重要的工作,是公共财政管理的重要内容,是进一步深化财政管理改革、完善部门预算的基础。

一、强化我国行政事业单位国有资产管理意义

(一)行政性国有资产比重逐年提高

随着我国市场经济的不断完善,社会对于公共服务和公共产品的需求程度越来越高,与之相适应,公共财政框架逐步建立,财政安排的行政管理支出不断增加,行政事业单位运用财政资金购建的资产也大幅度增加,其规模在扩大,占全社会总资产的比重提高。根据2007年部门决算数据,截至2007年12月31日,全国行政事业单位资产总额8.12万亿元,扣除负债后净资产总额5.58万亿元,行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的三分之一。相比2003年,行政事业单位国有资产总额增长了近1倍。同时,增长速度也高出经营性国有资产约1倍。可以预见,行政事业单位国有资产占国有资产总量的比重将会逐步提高。

(二)行政性国有资产强化管理的重要性

加强行政事业单位国有资产管理,管好用好行政事业单位国有资产,对于稳固公共服务体系,促进事业发展,公平财政分配,节减财政开支,降低政府管理成本,整合政府资源,提高使用效益,治理腐败,促进“两型社会”发展有着重要意义。行政事业单位国有资产是我国各级党政机关履行各项职能、进行社会管理、为社会公众提供公共服务的基本物质保证。

二、当前行政事业单位国有资产管理存在问题的简析

(一)资产管理体制存在缺陷

国行政事业性国有资产管理实行的是“国家统一所有,政府分级管理,单位占有使用”的高度集中的管理体制。这种体制客观上造成了如下缺陷:

1.所有者角色缺失

从委托理论来看,行政性事业资产产权归全体人民所有,表象上以国家统一所有为其形式。但很明显, “国家统一所有”只是一个抽象的概念,在国有资产运行中,作为人民的任何一个体,事实上既无可能也无直接激励去监督与提高国有资产使用效率。也就是说,所有者主体实质上是虚位的。

2.管理者职能缺失

现行行政事业性国有资产管理部门包括财政部门、国资委、政府机关事务管理局、行业事业主管部门等,看起来有多家管理,实际上由于监督职责不清、权利边界不明,权利交叉和权利重叠并存,监管错位与缺位并存。权责关系缺乏明确界定,导致产权管理主体错位、失位并存,极大地影响了行政事业性国有资产的监管效率。长期以来,我们对国有企业经营性资产比较重视,对行政事业单位的国有资产关注不够,对国有资产的配置、调拨、转让、验收、使用、报废、毁损等环节缺乏约束和控制,容易造成国有资产流失与腐败现象。

(二)资产使用效率低下,资产配置混乱

许多单位存在着大量闲置资产,大大降低了国有资产的使用效率。资产使用效率不高一方面使有限的资源不能发挥最大的效能,浪费了宝贵的财政资金;另一方面,资产配置混乱。房产、公务车等国有资产在各行政事业单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门十分普遍,也助长了一些单位中存在的奢靡攀比之风。

(三)行政事业单位资产价值流转未得到足够的重视

行政事业单位资产管理看起来是管“物”,但其对应的价值链――资金流的流转管理更是需要关注的难点。举例来说,《行政单位国有资产管理暂行办法》强调指出,严格控制行政单位非经营性资产转经营性资产的行为,这就对资产的处置管理动态性要求很高,再如《办法》中还“强化了行政单位国有资产出租、出借和处置收入的管理”,这种资产的出租、出借和处置收入,其实往往是“收支两条线”一直所要防范的“小金库” 政府非税收入来源。

(四)资产管理人员素质与观念有待提高

一方面,是因为行政性资产管理人员目前大多为财政局员工,根据岗位需要或者管理体制改革,从而从事了该类工作,并非经历过专门的、针对行政性资产管理培训,或者其自身的基本财务管理观念、水平都还需要提高。这必然导致行政资产管理与使用效率低下。另一方面,普遍存在的攀比现象,使某些单位对一些尚能正常使用的资产提前更新,导致了大量尚能使用的资产处于闲置状态,或者为了购买新设备,对一些正在使用的设备不愿花钱去进行正常的维护和保养,甚至破坏性地使用,造成了这些设备的加速老化和提前报废。其中最典型的是电脑的闲置浪费。

三、改进行政事业单位国有资产管理的基本对策

(一)严格执行各项国有资产管理制度

要严格执行各项专项制度。如《行政事业单位国有资产管理办法》(国资事发[1995]17号)、《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)等法律、法规,增强领导干部的法律意识,切实把国有资产管理列入重要的议事日程,真正把各项制度规定落实到实处,把加强国有资产管理当作一项十分重要的工作来抓,形成完整的资产管理体系,以确保国有资产的安全完整,充分发挥行政事业单位资产在政权运转和事业发展中的重要作用。

(二)创新机制,完善行政事业单位国有资产管理体系

一是建立国有资产集中管理机制,财政部门应尽快在投融资与债务管理中心下增设资产管理公司,将行政事业单位国有资产中房屋、土地及铺面等资产进行有效整合,办理好过户手续,实现集中管理,以公司化的运作模式运营行政事业单位国有资产,最大限度地提高资产的使用率,实现国有资产保值增值的目的。如南宁、湘谭市率先如此运作。二是建立国有资产价值补偿机制;三是建立国有资产调剂使用机制。其根本目的就是要引入市场化的手段,加强资产的配置、使用、处置管理。

(三)建立并用好行政事业单位资产管理信息系统

为全面加强行政事业单位国有资产管理,推进行政事业单位资产管理信息化工作,实现对资产的动态监管,2009年9月14日,财政部在有关中央部门和省份试点的基础上,下发了《关于正式实施行政事业单位资产管理信息系统有关问题的通知》,决定正式实施行政事业单位资产管理信息系统。《通知》指出,资产管理信息系统是“金财工程”的重要组成部分。该系统的正式实施,是实现资产管理动态化、预算编制精细化的重要举措,是编制年度新增资产配置预算的重要支撑,有利于提高工作效率、降低管理成本、实现资产管理与预算管理的有机结合,有利于进一步创新行政事业单位国有资产监管手段。

(四)加强对资产管理人员的知识培训,明确管理者的责任,提升资产管理水平

在管理人员方面,要针对长期以来,资产管理人员对相关知识了解有限,或者是一知半解的状况,在资产的购置、使用、处置在管理上存在着的责任缺失,加大管理人员的知识培训,明确“谁管理,谁负责”的责任,通过责任到人,辅以绩效考核,奖惩逗硬,在编制许可时适时引入具有相应技能与水平的新员工,提高行政事业单位资产管理的实务水平。

(作者单位:广东省东莞市大岭山镇会计核算中心)