关于南京都市圈创建全国区域协调发展体制创新试验区的几点思考

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摘 要：区域协调发展是衡量经济社会发展质量的重要指标，也是建设幸福都市圈的必然要求。要实现统筹区域发展的目标，必须完善区域制度基础建设和区域政策支持。南京都市圈成立十一年来，虽然取得了一些成绩，但在机制建设、满足各方需求、提高项目执行力等方面还有很多亟待解决的问题，迫切要求我们加大都市圈体制创新，健全都市圈协同发展机制，积极创建全国区域协调发展体制创新试验区。

关键词：南京都市圈；区域协调发展；体制；机制

当前，全国上下都在贯彻学习党的十八届三中全会精神，积极推进全面深化改革各项工作。南京也在加快推进第二阶段全市综合改革工程，2014年1月2日，南京市委、市政府印发的《关于实施综合改革工程第二阶段重点任务的意见》中明确提出，南京都市圈要积极创建全国区域协调发展体制创新试验区，对都市圈体制机制建设提出了更高要求。近年来南京都市圈已经在机制建设上做了很多努力，有了良好的基础，但要创建在全国有示范意义的区域协调发展体制创新试验区，还要进一步加大改革力度、完善相关制度，初步思考可在以下几个方面加强机制建设：

一是完善城市发展联盟合作机制。以2013年8月3日召开的南京都市圈城市发展联盟成立大会为新起点，建立强有力的跨省协调机制，统筹协调南京都市圈跨省行政区域发展的重大问题，指导南京都市圈建设。进一步完善南京都市圈决策、协调和执行三级运作机制，健全都市圈党政领导联席会议、市长联席会议、专委会工作会议等政府间多层次协商机制，加强专委会、项目合作和项目监督等制度建设，提高决策效率和执行力，切实推进都市圈建设。充分发挥都市圈第七届市长联席会议上成立的五大类16个专委会在项目推进方面的主导作用。加强各市党政主要领导定期互访、会晤，就创建试验区的重大问题进行研究与决策。各市应成立推进都市圈建设工作领导小组，负责组织协调重大基础设施建设、重大创新项目建设、重大战略资源开发、生态环境保护等问题。各市联合努力积极向国务院上报《南京都市圈区域规划》，争取将都市圈建设上升为国家战略，争取国家层面赋予南京都市圈在跨省都市圈合作方面先行先试权。坚持以《南京都市圈区域规划》为指导，精心编制都市圈产业规划、综合交通规划、公共服务一体化规划和毗邻地区发展规划等专项规划，不断完善规划体系，在规划体系框架内，系统、合理、有序地统筹都市圈合作项目，推动各领域合作协同发展，形成都市圈建设健康持续发展的良好局面。同时，还要逐步修正和统一各成员城市的地区性法规和政策，研究建立公平竞争的市场环境，在此基础上，商讨建立有利于都市圈区域经济合作的法律法规。鼓励行业协会、企业协会等跨区域合作，建立全方位、多领域的民间交流合作机制。

二是健全跨区域市场化整合机制。建立统一开放的人力资源、资本、技术等各类要素市场，实现生产要素跨区域合理流动和资源优化配置。清理和修订阻碍要素合理流动的法规和政策，努力营造公平合理、平等互利、统一规范的市场环境。十八届三中全会指出，新一轮经济改革中要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系。南京都市圈地跨苏皖两省，区域行政壁垒客观存在，在一定程度上阻碍了统一市场的形成和完善。因此，要充分发挥都市圈各市的资源禀赋优势，准确把握市场脉搏、顺应市场需要，多打造一些符合市场需求、具有发展潜力的合作项目，全面激发区域经济的活力和创造力。积极探索跨区域园区共建以及企业兼并重组后的增加值统计归属、财税利益分成机制，通过股份制运营方式实现合作共建园区的利益分割。探索港口股份合作方式，由各地市出资组建港口集团，统筹港口建设与发展；建立激励细则，鼓励港口资产重组，实现港口资源整合与优化配置。共同组建区域通投资公司，统筹推进都市圈跨界交通设施建设，推进城际轨道交通网建设以及城市轨道交通线路衔接，解决城际公路“断头路”和“瓶颈路”。组建跨区域公交集团公司，鼓励相邻城市相互开放线路，推进市场化的公交企业兼并与重组；探索相邻城市城际客运公交化运营模式。

三是健全基础设施共建共享机制。基础设施项目协调难度大，建设周期长，社会关注度高，应重点推进跨界交通项目，确保按时间节点建成通车，同时加快推进重大枢纽工程建设，通过基础设施先行更好地实现资源互融。要进一步加快推进城际轨道交通、公路交通网络建设，加快同城化客运公交和换乘枢纽建设，推进都市圈交通同城化。进一步加快实现快速道路、轨道交通、水资源保护与开发等区域基础设施建设和通信设施同城化，推进都市圈公益性文化体育、重大科研、环境监测网络等基础设施的相互开放与共建共享。在跨区域、非经营性的基础设施领域，建立规划统筹化、建设一体化、资源社会化的建设和使用制度；在区际经营性和准经营性基础设施领域，推进经营主体市场化，建立投资者受益、使用者付费和管理者获补偿的利益共享机制。将社会设施开放工作纳入相应管理部门年度工作计划和考核指标体系，建立都市圈公益性文化体育设施免费开放与管理制度以及各类重大科研基础设施市场化开放与管理制度。以水、大气质量监控为重点，建立都市圈环境监控网络共建机制；以“就近服务、付费共享”为原则，探索股份合作方式，建立跨界地区环境设施共建共享制度。建立数据共享的成本-利益分担分享机制，推进各城市地理信息库、人口信息库以及企业法人信息库三大数据库建设，协同共建数据交换中心。推动共建共享电子商务平台、物流信息平台、技术产权交易平台、投融资信息服务平台、生态环境与公共事务平台等行业领域信息平台。在做好基础设施先行的同时，要将合作项目从基础设施建设向产业、科教、文化、环保、民生事业等领域拓展延伸，实现多领域、多重点、有深度的全面合作。按照十八届三中全会的精神，积极发挥市场配置资源的决定性作用的同时，在靠市场机制难以解决的公共产品的生产方面，如公共基础设施、生态环境、科教文化、民生事业等一些不以盈利为目的的合作项目上更好地发挥政府的职能作用，真正使“都市圈”建设惠及百姓、惠及民生。

四是健全区域产业分工合作机制。充分发挥南京的科教资源优势，鼓励南京高校院所与都市圈各市开展技术对接，共建产学研联合创新载体。切实加大科技创新合作力度、创新产业合作模式，加快形成高新技术产业与战略性新兴产业集群，促进区域经济实力整体提升。深化都市圈产业分工合作，根据各市资源禀赋和比较优势，探索合作共建园区的利益分享机制，鼓励政府、园区、企业等多层面对接，促进要素流动，推进产业联动发展和转型升级。探索合作共建园区的利益分享机制，鼓励多层面对接，消除要素流动的行政障碍，实现园区共建与合作发展，推进区域产业联动发展和转型升级。以优势互补推进区域产业分工，转型提升片在培植研发和营销等产业链高附加值环节的同时，引导加工制造环节在其他片区集中集聚布局，鼓励科技创新成果向其他片区扩散转化与大规模生产。以集群构建推进区域产业合作，实现园区共建与合作发展，促进企业兼并重组，围绕钢铁、石化及化工新材料、汽车及装备、电子信息、航运物流等优势产业，打造若干产业集群，以集群为引领推动区域联合发展。整合各地优势资源，加强产业集群纵向一体化发展，形成相互关联的产业链空间网络，促进信息、原材料和产品在转型提升片和产业转移承接片之间传递和流动。以载体和园区共建推进区域产业联动发展，引进先进理念和成功做法，创新园区合作共建机制和方式，鼓励与其他沿海地区政府、开发园区、战略投资者和中央直属企业合作共建开发园区和科技城，推进组团式承接产业转移。根据实际情况，采取帮扶援建、委托管理、股份合作、产业招商等方式共建开发园区。建立利益分享机制，协商议定合作方式和税收分成，明确责任义务和经营期限，形成风险共担、成果共享的区域联动发展新局面。

五是健全联合执法合作机制。建立都市圈食品、药品安全、安全生产执法合作机制，推进都市圈农产品、食品标准相互认证与质量安全监管合作，加强跨界环境污染联防联治和联合执法。建立都市圈环境保护协调机制，加强跨界环境污染联防联治和跨界环境违法行为联合查处，加大环境综合整治力度，提升生态竞争力，建设环境友好的南京都市圈，提升都市圈可持续发展能力。建立突发事件监测、预警以及联动处置机制，实现应急救助系统联网联动和统筹调度。建立都市圈统一的流动人口居住证制度，共同提升流动人口服务水平。联合建立食品药品安全执法合作机制，推进农产品、食品标准相互认证与质量安全监管合作。建立劳动争议仲裁受理、审理、裁审标准一致机制。制定在维护稳定、打击犯罪、治安管控、交通管理、警务指挥等领域广泛合作的长效机制。建立跨界污染联防联治机制，加强项目审批的沟通合作，统一审批尺度；加强跨界环境违法行为联合查处。建立都市圈城市管理跨地区联动工作机制，协同加强跨界地区的城市综合管理。成立跨界水体协调管理、整治机构，建立水务一体化管理机制；探索建立水权和排污权交易制度；完善饮用水水源保护区分级管理制度。在金牛山水库、石臼湖等备用水源地保护规划编制工作中，加强资料共享。建立长江水源地突发水污染事件的应急通报制度，上游城市江段发生水污染事故时，立即告知下游城市，并定期通报交换水质监测信息，加强防范能力建设。建立慢性病、职业病以及新发传染病的联合防控机制。

六是健全公共服务共享机制。建立公共服务互惠机制，推进都市圈公益性文化体育、重大科研设施、环境监测网络、水源地保护等方面的相互开放和共建共享，推进都市圈医学检验互认、教育资源合作、社保体系衔接，建设惠及百姓的幸福都市圈。统筹教育均衡协调发展，鼓励南京将中等职业学校跨市招生计划优先投放扬州、镇江两市，再逐步投放其他城市。探索建立中高职课程衔接、分段教学、学分互认、学历提升的创新机制，促进优质教育资源共享，深化学校师资结对交流，定期安排教师互派挂职、跟岗培训。推动医疗卫生服务共享，推进医疗机构合作办院、设立分院、组建医疗集团，促进医疗水平共同提升。建立高层次医疗人才共享机制，推进疑难疾病联合攻关、重大疾病联合会诊等。积极促进就业和人才流动，建立统一的就业服务信息平台，推动就业失业登记管理、就业指导、岗位推荐、职位信息、政策咨询等就业服务对接。推动职业技术培训资源共享，逐步实现互认培训和鉴定结果。建立跨区域劳动人事争议信息共享、协同处理机制以及仲裁机构联席会议制度。逐步推进技能人才自由择业，探索建立户口不迁、关系不转、身份不变、双向选择的人才流动机制。推进社会保障一体化发展，先期探索实现养老保险、医疗保险和失业保险关系无障碍转移。加快推进社会保险参保缴费年限互认，实现流动就业人员社会保险关系的有序衔接。推进养老服务同城化发展。深化文化体育交流合作，推动圈内文化的交流与合作，通过文化的融合发展增强同城化认同感。共同建立文化体育资源信息服务平台。统筹规划新增公共文化、体育场馆。推动公共图书馆文献资源共建和服务协作，鼓励体育场馆双向免费开放。合作举办各类群众性文化演出、体育比赛，共申共办全国性、国际性重大文化体育活动。今年，都市圈城市将携起手来，按照“南京都市圈，共办青奥会”的目标，共同将青奥会办成享誉中外的体育盛会、文化盛会、青春盛会。

当然，在高效的区域合作协调机制中，除了使用传统的政府行政力进行协调外，还可以引进利益补偿和公共投资等经济协调力，由各城市按照地区生产总值的一定比例共同设立都市圈发展结构基金，在基础设施建设、区域环境治理、生态环境补偿、公共服务均等化等方面共同分担和收益，推进都市圈重大领域合作的突破。此外，还可以借鉴日本都市圈“政策投资银行”的经验，建立“南京都市圈联合银行”，通过发行区域性项目债券等方式，用于圈内重大项目建设和规划落实。

（作者单位：南京市发改委区域处）