浅论公共危机应对中的公民义务、权利限制及其保障
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论文摘要:公共危机需要由政府使用包括紧急权力在丙的紧急措施加以应对。对于现代社会的公民而言，在公共危机应对中需承担服从义务和协助义务，同时需要让渡部分权利以服务于公共利益和消饵危机。但危机应对中权利限制并不意味着政府权力溢过全部权利边界。现代国家和国际社会都察持一定的制度和原则以保障危机应对中某些权利不被克减或侵害。
一般地认为，公共危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。按此定义，突发公共事件、自然灾难、事故灾难、经济剧烈波动等均属于公共危机的范畴。
在公共危机应对中，公民义务主要是对政府应急管理的服从义务和协助义务，公民个人的独立和主动义务比较少。政府在对社会危机的处理上非常强调其主导性，不鼓励脱离政府的自救和互救，因此公民的应急义务主要是围绕政府应急措施发生的。在义务结构上多数是不作为的义务(例如在一定时期内不得离开疫区)，也有作为义务(例如紧急生产应急物资和提供应急服务)。fz70具体包括如下四方面:
1.合理注意的义务。公民的合理注意义务指公民应当对诸如突发事件之类危机的发生及应对保持必要的注意、警惕和反应。具体包括:(1)预防或预见义务。有些事件或事故是可以预防或预见的，如果已经预见或应当预见因自己的行为或财产可能引起突发公共事件的发生，却没有采取法定或合理的预防措施，即未尽合理注意义务。如《消防法》和《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》明示了企业、公民在预防应对火灾时的义务，如预防、消除隐患、报警、疏散、参加培训及演习等。(2)报告或通报义务。即一旦察觉危机事件发生或可能发生，必须高度注意，迅速、及时报告有关部门，通报可能受到危害的单位和居民，并注意事态发展，根据情况采取可能的必要的应急措施。如我国《突发事件应对法》第38条第3款规定，获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，有义务将此信息立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。
2.接受管理或管制的义务。接受管理或管制的义务指公民应当遵守和接受行政机关危机处置中的紧急措施或命令的义务。这些措施或命令包括隔离治疗、交通管制、信息登记或披露、排除妨碍、自助自救、协助等等。这些义务要求当事人积极主动接受和配合突发事件的应急处置措施，是一种法定的作为义务。在应对诸如传染病之类的公共卫生危机中，此种义务尤为重要。
3，容忍和不作为的义务。容忍和不作为的义务主要指公共危机应对期间公民须容忍自己合法权益受到合理限制的不作为义务，如暂停营业、不得举行集会等大型活动、在特定悲剧性事件中不参与娱乐性活动等。相对于上述积极作为的义务，这一义务是公民的消极不作为或容忍的义务，实际上也是个体利益为了公共利益做出的必要牺牲。当然，如果这种牺牲不是普遍的而是特别的，则涉及到对特殊群体的合理补偿问题。
4.公务协助义务。公民的公务协助义务分为有法定协助义务和无法定义务两种。对于无法定义务的公务协助，一般是公民作为志愿者主动实施的，完全取决于公民个人的意愿。而对于有法定协助义务的公务协助，则公民必须履行或实施，这种法定义务有的来源于平时应急立法的预先规定，而许多情况下来源于危机处置应急定机关或人员的紧急命令或授权。这种紧急情境中的临时义务或紧急义务没有正当理由必须遵循，否则也要受到法律制裁。当然由于这是原本没有的额外义务，也应该给予合理补偿。
由上可见，危机应急中公民负有多方面、多环节的法定义务，违反或不履行这些义务，公民将受到相应的法律制裁。反之，为鼓励公民在自身安全的前提下履行义务，有的法律还确立了事后奖励制度。
1.公共危机应对中权利限制的学理分析。在危机应对期间公共安全利益上升到第一位，行政机关享有极大的应急处理权，所以公民权利必然受到限制克减。其范围和内容主要涉及具有公共相关性的自由权、对违法行政行为的抵抗权和法律救济申请权。对公民权利的限制必须具备充分的必要性和正当性，这些必要性和正当性即构成权利限制的理论基础，包括两个方面的内容。一是权利的冲突和相对性。权利意味着某种利益或取得某种利益的资格、条件，但由于利益及其主体是多元化的，资源却是有限的，因此，权利冲突不可避免。这种权利冲突包括内部冲突和外部冲突。内部冲突指各种私人权利之间的冲突，如在自己的土地上建筑房屋可能影响相邻人的通风、采光等相邻权。外部冲突指权利与秩序、安全、福利等公益之间的冲突，如传染病患者自由出人公共场所将危害公众健康甚至造成公共卫生事件。这些权利冲突表明，绝对权利不可能存在，所谓权利都是相对的。危机事件中的权利相对性主要体现在个人权利与公共利益的外部冲突。由于危机的公共性，在紧急事态下全社会的首要任务是考虑如何采取有效措施来控制和消除危机，恢复正常的公共秩序。因此，紧急事态下公共利益的重要性、优先性凸显，这就意味着当个人利益与公共利益相冲突时必然是个人利益受到限制或克减。权利限制的直接目的就是为了保证紧急权力和措施更快、更好的实施和落实，从而及时控制、制止及降低危机带来的公共危害。二是权利限制的人权目的。在一定意义上，公共利益实质是个体利益的整合，因此，公共利益、公共福社也是个人利益的构成部分，尤其在公共危机爆发时，个人的安全和利益与公共安全、公共利益紧密联系在一起，个人权益的保护更多依赖于公共利益的保全。这就说明，权利限制的最终目的和根本宗旨在于更好地保护个人自由和权利，人权的终极目的决定了权利限制的实质正当性。在现代法治社会，紧急状态下对公民基本权利进行限制是一种手段和方法，限制本身不能成为一种目的。
2.会共危机应对中权利限制的内容。大体而言，公共危机应对中权利限制包括四方面内容。
其一是对公民人身自由的限制。对公民人身自由的限制，主要包括在发生突发事件或实施紧急状态的地区，限制一定范围内公民的日常活动，实行交通管制措施;严格限制该地区的人员出人并设卡检查，限制或禁止外来人员进人该地区;禁止公民离开其住宅，或禁止他人进人某住宅;对抗拒紧急措施的人员，依法予以即时强制或依法处罚等规定。
其二是对财产权的限制。多数国家都主张公共危机应对期间可以暂时限制或剥夺公民的某些财产权利，如通过动员、临时征收、直接征用等方式，可以依法占有、使用、处分公民的某些合法财产，以集中征调为消除危机所需的粮食、物品、药品等物资;或者去除危机处理的障碍，如因形势必要，可以依法处置公民所拥有的动产、不动产等;可以依法检查公民所拥有的住宅、建筑物、船舶、车辆等。
其三是对通信自由和通信秘密的限制。各国宪法和法律对公共危机状态下通信自由和通信秘密权的限制主要包括:可以依法拆阅、扣押或没收来往于紧急状态地区的信件、电报等;可以依法监听有关人员的电话，拦截电子邮件等。
其四是对部分政治权利的限制。在危机应对中，对言论、出版、集会、结社、游行、示威等权利加以一定的限制是各国的通例。紧急状态下国家权力秩序的稳定显得尤其重要，所以，许多国家都规定危机事件中可以限制公民选举权、被选举权、组建政党权利、政党活动自由权利等政治权利的行使，以促进政治秩序趋于稳定，减轻危机的振幅。有的国家宪法规定，在紧急状态时期，政党的活动自由必须严格限制，终止妨碍实施紧急状态的政党或社会团体的活动，可以暂时终止公民选举权和被选举权的行使等基本宪法权利等等。此外，有的国家还对刑事诉讼中的一些诉讼权利、从事职业、经营之权、罢工权等作了限制。
权利限制的设定和实施需要与公共危机的分类、分级与分期相匹配，而且，在危机中并非所有的权利都需要或可以受到限制，有些权利即使在危机下也不得限制或克减。这就涉及到危机应对中的权利保障问题。
三、危机应对中的权利保障
1.危机应对中的权利保障之价值。危机应对中，一方面，公民需承担特定的义务，公民的部分权利需要受到限制，另一方面，为防止公权力的滥用及对公民造成损害，还要实现对公民权利的保障。《公民权利和政治权利国际公约》第4条第1款就规定“在公共紧急状态威胁到国家的生存并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以形势的严格需要为限，这些措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视”。我国宪法也昭示国家尊重和保障人权，并加人了两个国际人权公约。危机应对中对权利的保护日益受到重视。
从学理上说，应对危机时要兼顾对权利的保障基于以下考虑:
首先，危机应对中的权利保障体现了对人的自由和尊严的尊重，体现了危机应急制度和紧急权力的最终目的。这是权利保障的首要意义。立宪的理性使得国家具有了合理的正当性，使得国家安全和国家秩序的存在成为政治生活的一项主要内容。但是国家本身并不是目标，秩序、安全和存续本身并不是目的。个人自由、道德良知和才是立宪的国家理性的正当性所在。健全和完善公共危机应对法制、赋予政府比平时更大的紧急权力，归根结底是为了人应有的权利、自由和幸福，因而，在危机应对制度的设计和安排中，人的权利保障是一切内容的出发点和归宿。
其次，危机应对中的权利保障是对政府紧急权力进行制约的需要。危机应对中政府权力的扩张是现实需要，但它的行使必须受到权利保障这一原则的制约。宪法学家罗文斯坦把对个人权利和自由的保障视为对政治权力的一种垂直制衡机制，他认为，对国家权力的最有效制约，就是在法律上承认个人拥有一定的自治领域，政府、议会乃至选民都无权悠意介人，因此是一种不可侵犯的核心。在某种程度上，完善危机应对制度的目的不是由于政府无力处置危机，而是因为政府在处置危机的过程中存在着不当损害公民权利的情形。因此，需要将政府的紧急权力纳人法治轨道。虽然存在危机状态，虽然需由政府主导处置危机，但是，政府仍需依法行政。
再次，危机应对中的权利保障也是衡量紧急权力和紧急措施合法性、正当性的标准。出于危机应对的客观需要，法律授予的紧急权力往往带有很大的弹性和不确定性，这就给衡量紧急权力和措施的合法性带来困难，而引人权利保障原则和机制，则给有关监督机关和社会公众提供了一个基本的评判标准。权利保障在衡量应急制度和应急措施是否突破宪法底线问题上是一个重要的考察指标。危机状态下确实需公民对权利作出部分让渡，需要公民履行其义务，需要由政府承担应对危机的主要职责，但如果政府的行为、紧急权力和紧急措施的实施是以忽视或践踏人的权利为代价的，那么，其正当性、合法性就会受到质疑，从而也失去应有的权威性和号召力。相反，以保护权利为宗旨的紧急权力和紧急措施在实质上才是合法且正当的。
2.危机应对中权利保障的基本制度和原则。从各国的应急立法和实践来看，旨在危机应对中保障权利的内容通过下列基本保障制度与原则得以体现。
首先，权利限制的限度由宪法保留和法律保留制度确立。权利限制并非没有边界，不能以危机紧急处置为由将所有权利都加以限制。从法理上讲，人民是宪法的制定者，是国家的形式所有者，因此对宪法权利的限制只能由宪法本身来行使，这就是宪法保留。当然，宪法保留并不是对所有权力都进行保留，宪法只是对那些最基本的、基于人性尊严所要求的最低限度的权利给予保留，即按人其自身的自然属性和社会属性而应当享有的基本权利。除了那些最基本的、必须由宪法保留的权力之外的权利，一般来说，可以由法律保留。法律保留又分为宪法意义的法律保留和行政法意义的法律保留。宪法意义上的法律保留指在国家法律体系的范围内，有某些事项必须由法律来规定，不可由其他国家机构，特别是行政机构代为规定。至于行政法意义的法律保留，是指行政机关的行为，必须获得法律的授权，才能取得行为的合法性。这就要求危机应对的行政立法必须有应急法律的特别授权，从而使其有明确的法律依据并受到及时的监督。
其次，是危机应对中权利保障的比例原则。比例原则是一个广义的概念，包括了适当性原则、必要性原则以及狭义的比例原则三个层面:(1)适当性原则，也称合目的性原则，其基本含义是要求国家实施每一权力行为都必须以实现宪法或法律所规定的目的为目标，并且每一手段的运用都必须有利于其法律目的的实现;(2)必要性原则，又称最小侵害原则，其基本含义是国家机关在实现某一法律目的时，如果存在多种可以选择的手段，但这些手段对公民权利的损害程度各不相同，那么国家就应当选择对公民权利损害最小的手段。如我国《突发事件应对法》第1i条规定，“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”此条款即体现了此原则精神;(3)狭义比例原则，又称公民、法人均衡性原则，其基本含义是指国家在运用任何权力的过程中，其对公民个人权利所可能造成的损害与其所要达到的目的或保护的公益之间应保持适当的比例关系，而不能明显失衡。
比例原则源于正义的请求，它在保护与平衡的意义上对个人利益与公共利益进行斟酌，以得到较为合理的结果，防止过分的、错误的立法与行政决定，尤其是要具体斟酌国家与公民利益在冲突状况下的失衡度。因此，在政治文明意义上，比例原则是调整国家权力和公民个人权利之间关系应坚持的一项基本准则。
比例原则在危机应对的适用，不但体现在行政紧急权力和处置措施的实施上，还体现在对紧急立法和突发事件(尤其是紧急状态)的确认或决定上。其一，在立法机关构建预备法制、进行应急立法时，就应该在授予行政机关紧急权力与限制公民权利之间、在应急效率与人权保障之间进行利益衡量，尽量达成二者的相对协调。其二，在紧急状态的确认或决定方面也需要遵循比例原则，它要求，决定进人紧急状态应当具有控制紧急危险的必要性和与紧急威胁危害程度相符合的适应性。对这一原则的适用可以有三个方面:分类、分级和分期制度。分类制度要求，决定进人紧急状态，要以威胁和危害性质和原因为根据。分级制度要求，按照社会危害程度、危害范围和各级政府的控制能力，将危机分为不同的等级，国家只能对最高等级的危机决定进人紧急状态。分期制度要求，国家按照威胁和危害发展阶段决定是否进人紧急状态。这一制度的前提是，即使是最高级别的危机事件，也有不同的发展阶段，例如发动期、发生期和缓解期。只应当在危害最为严重的发生期实行紧急状态，否则就可能导致国家紧急权力的滥用。其三，行政紧急权力和处置措施的实施更要遵循比例原则。当行政机关在行使限制公民权利的紧急措施尤其是强制措施时，应当有助于有效控制或消除突发事件造成的危害这一公共目的，有悖于有效应急或与应急无关的限制性或禁止性措施就不能使用;在有多种达到应急效果保护公共利益的措施可以选择时，应采取对公民损害最小的措施;而如果为了应急所采取的处置措施将使公民权利受到过度的损害或损害了法定不得克减的权利(如生命权)，那么就应放弃这种处置措施。与此相应，危机处置中，政府的紧急权力或紧急措施要有常规程序和紧急程序予以确认和限制，要有更完善的行政救济和法律救济制度以补偿受损权益和问责政府应急行为。
可见，比例原则通过对紧急权力的制约来达到对个人权利的关怀与保障，其最核心、最终极的价值目标就在于对权利的保障。这也正是比例原则的旺盛生命力之所在。