西方地方制度对中国地方制度改革的启示

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摘 要：中国和法国都是单一制国家，都具有中央集权传统，两国在中央与地方的权力分配方式、中央对地方的控制机制等方面的诸多共性决定了法国地方制度对中国地方制度以及中央与地方关系的改革具有宝贵的借鉴意义，从法国地方制度的特点切入，从法国经验中获得有益的启示，思考中国地方制度将呈现出新的走向和发展趋势，从而对中国制度产生深远的影响。

关键词：法国地方制度；地方制度改革；改革

1.法国地方制度的特点

1.1国家代表及一定数量的国家驻地方行政机构与地方政府形成交叉关系网络发挥作用――监督与协作并存

在大区、省，不仅有民选的议会作为议行合一的地方政府机构，而且设有国家代表和中央政府部门派驻地方的机构，负责维护国家利益、监督行政并使法律得到遵守。另外，市镇议会也实行议行合一体制，既是权力机构，又是政府组织，其市镇长既是市镇的行政首长，并且是国家代表。[1]交叉关系网络的重要功能之一就是在一系列的制度保障条件下实现中央对地方的有力监督。

1.2中央和地方关系法治化，分权比较合理，不同层级政府的职责明确

法国通过1982年以来的一系列法案对中央政府与地方政府之间以及各级地方政府相互之间的职责权限作了细致的划分，实现了中央和地方关系的法治化。从各级政府的职能分工看，中央政府主要负责宏观管理与战略发展规划，大区政府主要负责经济结构和地区布局的调整，省级政府负责社会福利和保障政策的实施，市镇政府提供最基本的公共产品和服务。可见，地方政府承担经济职责较少，主要是通过提供良好的公共管理、基础设施，形成安定的社会秩序，为当地经济社会的可持续发展创造所需的环境。法国中央与地方的分权比较合理，在经济和社会事务诸多领域，对不同层级政府的职责划分也非常细致，地方政府的职权十分明晰，各级政府部门各司其职，互不僭越。

2.借鉴法国经验，中国地方制度的改革趋势

中国的地方政府制度改革是一项长期的战略任务。中国政府应按照预定的渐进性改革原则，有序地推进改革进程，改革地方机构和行政体制，主要应从以下几方面进行：

2.1进一步转变政府职能

要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，并提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。[2]实践证明，政府职能不转变，仍然像过去一样无所不管，就很难解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，也难以跳出行政机构和人员“膨胀一精简一再膨胀”的循环。

2.2合理设置地方政府机构

从过去情况看，中国地方各级人民政府的机构中，既有担负宏观调控或监督职能的部门，也有担负企业、产品或资源管理职能的专业经济部门，还有担负社会管理或国家政务职能的部门。与法国地方政府相比，机构设置种类多、规模大，分工过于复杂；尤其是专业经济部门过多承担了直接管理企业的职能。随着政府职能的转变，需要进行相应的调整。为此，要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构。

2.3明确政府与社会的角色定位

传统观点认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共管理”局限于“国家行政”，国家行政机关包括地方各级政府是公共管理的惟一主体。随着市场经济的发展和社会的变化，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性强的公共事务，逐步由国家行政机关包括地方政府还给各种非政府的社会组织管理或参与管理，因此，公共行政除了国家行政外，还应当包括行使某种公共职能的社会组织的行政。[3]非政府的社会组织的管理是对公共事务管理的重要组成部分，而且随着社会的发展和改革的深人，非政府社会组织的数量及管理公共事务的范围将日益扩大和增长。为此，要理顺各级地方政府与社会的关系，充分发挥非政府社会组织的作用：一是要正确认识它们对市场经济和政治文明发展的重大意义，既作为社会公共利益的代表，协助政府对社会及成员进行管理，维护正常社会秩序，又作为其联系的社会成员的代表对政府进行监督，并参与政府决策，维护社会成员的利益；二要加强有关立法，进一步规范对它们的管理，保障其合法权益；三是要加强对非政府社会组织的培育，反映其代表的利益关系，发挥其协助地方政府履行社会职能的作用。

3.结语

法国的地方制度建设是在逐步改革的进程中实现，在法治中国的建设过程中，对我们已有的地方制度进行反思是必不可少的环节。在现有中央与地方关系等研究成果的基础上，结合中国的实际情况，汲取法国地方制度的成功经验，以法国的地方制度的特点和价值为视角，对法国的地方制度进行深入的研究进而借鉴其成功之处，可以成为当下中国地方制度改革研究的重要切入点。

参考文献：

[1]潘小娟.法国行政体制[M].北京：中国法制出版社，1997.

[2]托克维尔.论美国的民主[M].北京：商务印书馆，1977.

[3]王燕燕.法国学者谈法国的分权与地方民主[J].国外理论动态，2005（1）.

[4]任进.中国非政府组织的若干法律问题[J].国家行政学院学报，2001（5）.

[5]陈小京.地方政府管理体制发展趋势探讨仁[J].中国机构，2002（6）.

[6]王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1998.

作者简介：李易（1989.8―），男，四川成都人，四川大学法学院法律硕士（法学）专业研究生，研究方向：知识产权。