关于创建农村饮水安全建设与管理长效机制的探索
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提要： 近年来木垒县在农村饮水安全工程建设与管理工作中，紧紧围绕“水厂建得成、管得好，群众用得起、长受益”目标，对硬件建设、管理体制和经营模式进行大胆改革，探索出了“政府主导、企业经营、县场运作”建设管理长效机制的“木垒模式”。本文通过总结分析木垒县的具体创新实践，并针对实际工作中的有关问题，提出相应的思考和建议。
中图分类号：TU991.25 文献标识码： A
一、引言
木垒县地处在中纬度欧亚大陆腹地，既是一个资源型缺水贫水地区，又是一个水旱灾害交替发生相对频繁的地区，境内无大型调蓄水库，城乡居民生活用水主要靠融雪水和地下水，质和量的保障率都比较低。随着经济社会的快速发展，城镇化的进程加快，人民生活水平的不断提高，农村供水设施与快速发展的经济形势呈现的反差日益强烈。因此，农村饮水安全工作成为全县上下普遍关心的热点问题。
在2005年底以前，针对农村群众饮水困难的实际，全县经多方努力筹措资金不断改善新建自来水工程，但由于建设标准偏低、管理体制滞后，在短短几年内，大部分工程相继老化。当时全县农村人口7.2万人，而饮水不安全人口6.2万人，占86％。饮水不安全的主要类型有四种：一是超IV类污染水；二是大肠杆菌病；三是含氟超标的地下水；四是用水保障率和方便程度不达标。
为此，从2005年起，木垒县把农村饮水安全工程作为党和政府为民办实事的一项首要任务，紧紧围绕“水厂建得成、管得好，群众用得起、长受益”这一目标，抢抓机遇，整合资源，全力推进。尤其是在运行管理上，大胆改革，勇于创新，探索出了“政府主导、企业经营、县场运作”建设管理长效机制的“木垒模式”。 2005-2012年，县水利部门在县政府和上级水利部门的领导和支持下，科学规划，精心组织，新建了一大批饮水工程。我县完成了17个饮水安全项目，总投资3576万元，其中国家饮水专项资金2478万元，地方配1098万元，截止2011年底全县农村人畜饮水工程固定资产达到2755.83万元。截止2012年底，木垒县农村饮水安全工程覆盖人口6.26万人，经过有关部门精心设计，合理布局，发挥了有限水资源的最大效益，我县农村自来水普及率达到98%。农村饮水安全工程管理以木垒县农村供水管理总站为主体，下设12个乡镇供水管理站。建立集咨询、服务、收费为一体的供水服务大厅9个。第二水厂设置1个自动化控制中心，1个水质化验室。供水范围覆盖全县12个乡镇（场）、2个工业园区。
二、开展硬件建设改革，为创建长效机制奠定基础
如何创建农村饮水安全长效机制，确保广大群众能够长期饮上安全水，最重要的前提就是要搞好工程的硬件建设。我们主要从以下五个方面开展硬件建设改革，为创建长效机制奠定基础。
1．坚持规划先行，保证规模适度
针对农村饮水安全工作所面临的严峻形势，我们通过调查分析认为，过去的教训在于把农村水厂作为一项福利事业来办，水厂建设标准低、管理体制滞后、达不到盈利规模而倒闭。于是，我们按照“先急后缓、先重后轻、突出重点、分步实施”的原则，坚持规划先行，联合发改委、卫生局等部门编制了《木垒县农村饮水安全“十一五”规划》，充分利用和整合现有资源，打破行政界线和“一村一厂”格局，按照 “一延（扩网向周边农村辐射）、二建（新建适度规模水厂）、三改（改造现有联村水厂）”的技术路线和“千吨万人”的战略思路，着力解决全县农村群众饮水不安全问题。
2．合理选择厂址，保证水源安全
我们把水源选择作为农村水厂布局和选址的首要问题和关键环节来抓，充分考虑各种因素对水源的影响，科学选择水源地，确保水源安全。在开工前先对水源地的水量水质进行实地考查、充分论证，确定水量满足要求，水质符合相关标准，才开工建设。对沿汉江、东荆河、田关河的供水工程，其水源选择相应的河流。对田关河以南地区，因地表水污染严重，供水工程水源选择地下水。
3．强化项目管理，保证工程质量
我们制定了《木垒县农村饮水安全项目建设和管理办法》，切实加强工程建设全过程管理。首先是抓好工程项目设计，严把项目审批关。二是建设过程中严格实行项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制。三是严把设备材料采购、现场监管和竣工验收等关口。县项目办专门委托县技术监督局对进场管材、水表等材料设备进行跟踪监管。四是加强工程质量监督，通过巡回监理、层层监督等措施，确保建设工程优质高效。五是实行项目验收建卡制，从立项开始建档，到项目规划、设计、审查、审批、施工、质检、验收以及资金使用管理等逐项建卡管理，做到一处一卡，按卡实施，验收销号，确保农村安全饮水工程建一处、成一处、受益一处。
4．创新融资机制，破解资金瓶颈
推进农村饮水安全工程建设，资金投入是关键。我们通过改革，探索出了“国家补助、地方配套、群众自筹、社会融资、多轮驱动”的筹资新路子，初步建立起了多渠道、多层次、多元化的融资新格局。一是加大财政投入，除积极争取中央和省投资外，县财政从2006年起每年安排300万元专项资金用于农村饮水安全工程配套。二是引导农民筹资，我们根据实际情况，引导受益群众采取“一事一议、建后算帐、张榜公布、多退少补”的办法，自觉自愿出资，用于解决村内配水管网入户工程费用。三是引进社会资金，强化招商理念，通过出让水厂经营权吸引社会资金投入。
5．提供技术支撑，保证工程安全
在农村水厂建设中，我们积极推广和运用新技术、新工艺。凡取地下水的，均打钻180米以上深井，修建清水池。新建水厂，一律采用曝气、除铁除锰、过滤工艺流程；制水流程实现全封闭式运行，避免水质二次污染；水厂输配水管网和入户管网分别采用经国家质监部门批准，通过ISO900系列质量管理体系认证，具有中国环境标志的PE、PVC-U和PP-R型塑管。同时，我们还定期组织农村水厂技术员、施工员开展技术培训，为农村饮水安全工程建设提供技术支撑。
经过年多努力，全县已累计投资3576万元，完成农村饮水安全建设工程9处，解决了6.26万群众饮水安全问题。
农村饮水安全工作，关系到农村社会经济的发展和农村人口素质的提高，不进行管理体制改革，长效机制就建立不起来。为此，我们进行了三个方面的改革：
1．强化领导，确保农村饮水安全工作常抓不懈
县政府成立以分管副县长为组长，相关部门负责人为成员的木垒县农村饮水安全工程规划和建设领导小组，负责全县农村饮水安全工作的组织和领导。
县水利局成立农村供水管理总站，与县水改办公室合属办公，具体负责农村饮水安全项目的规划和组织实施。
长 县直各部门按照职责实行分工负责：县发改委和水利局负责项目规划和申报工作；水利局负责项目的审查及建设管理；卫生局负责水质检验及疾病的调查防治工作；财政局负责资金监督与管理工作；环保局负责水源保护工作；物价部门负责供水价格的核定。
2．明确责任，确保农村饮水安全工作顺利开展
为确保完成工作任务，县水利局对农村饮水安全工程建设严格实行“三制”：
一是主要领导负责制。成立由局党委书记、局长负总责的农村饮水安全工作领导小组，切实加强对农村饮水安全日常工作的领导。
二是专班人员分工负责制。成立由局党委委员、副局长、水改办主任负责的工程建设专班，具体负责农村饮水安全工程的组织实施。办公室定员5人，并落实相应工作经费。
三是工作奖惩结帐制。将农村饮水安全工作任务完成情况与水改办公室及责任人年终评比和干部年度考核挂钩，实行一票否决。同时，对农村饮水安全工作实行效绩挂钩制度，如未完成年度工作目标任务，扣局长、分管局长和水改办负责人每人1个月的工资。
3．健全机构，确保农村饮水安全工作落到实处
木垒县对农村饮水安全工程实行三级管理体制：县农村饮水安全工程管理总站，流域农村饮水安全工程管理站，农村饮水安全工程运行单位。
县级管理总站由县水利局负责组建，由县机构编制委员会批复机构设置和编制。管理总站负责对以国家和集体投资为主修建的跨镇、跨村集中供水工程实行监督、管理。
管理总站下设各乡真农村饮水安全工程管理站，负责对辖区内的农村饮水工程实行监督、管理。
正 工程运行单位主要是水厂或转供水站，负责工程运行、维护和工程设施安全，定期向管理站和总站报送取、供水和财务统计报表。
此外，我县正在积极筹建农村供水协会。供水协会以服务为宗旨，建立健全规章制度，总结推广管理经验，提供政策、信息和技术服务。
四、开展经营模式改革，为创建长效机制寻求最佳途径
农村饮水安全工程要长期发挥效益，关键的问题是要有一个良好的运行机制。为此，我们以“明确所有权、搞活经营权”为改革的突破口，有效地解决了农村水厂管理难、运行难的问题。
1．明晰工程产权和管理主体
在每项工程建成后都及时办理交接手续，并进行资产登记。按照“谁投资谁所有”原则，明晰工程产权，落实管理主体。根据工程投资渠道、工程规模等，实行不同的管理责任制：
（1）以国家和集体投资为主，结合群众筹资投劳，新建的跨镇、跨村集中供水工程形成的资产，产权属国家和集体所有，由管理总站负责管理。
（2）以国家和集体投资为主的单村供水工程，产权属国家和集体所有，由村民委员会或村民小组负责管理，也可以由村民委员会或村民小组组建用水合作组织负责管理。
（3）经政府授予特许经营权，私人投资或股份制修建的集中供水工程，由业主负责管理。
（4）原有集中供水工程按照规定明晰产权，明确权责，实行规范化管理。
所有农村饮水工程都具有社会公益性质，接受县水行政主管部门的管理。完全由个人投资兴建的水厂，均与管理总站签订合同，明确权利与责任，对社会公益事业承担义务。
2．供水服务实行合同管理
供水单位(个人)对用水户逐户进行登记，与用水户签订供用水合同，并发放用水户手册，按协议供水。供水工程均安装水表，实行计量用水，厉行节约用水。全县实行用水定额管理，并实行超额累进加价制度或季节浮动价格制度。
集中供水工程管理单位执行水利部颁布的《供水单位定员定岗标准》，从严控制管理人员，降低运行成本。供水管理从业人员要求具备相应的技术业务能力，责任心强、办事公道、身体健康。县水利部门定期对供水从业人员进行技术培训和考核，供水管理单位人员经考核合格后方能上岗。
3．强化营运管理，保证工程高效运行
一是供水成本化。一方面考虑到农村饮水安全工作的公益性特点，另一方面考虑到水厂的可持续发展，全县农村水厂均按照“有偿供水、保本微利”的原则进行经营。
二是内部管理企业化。引进民营机制后，农村水厂在内部管理上引进现代企业管理模式，内部运行较之以往更加高效顺畅。
三是建立工程维护制度。全县农村供水单位统一制订了运行管理一系列制度，例如化验安全生产制度、化验室工作职责、管理维修岗位规范考核细则、厂办值班室岗位规范考核细则、供水服务承诺、抄表收费有关规定、行业服务规范、职业道德规范、取水岗位规范考核细则、服务十不行为、供水车间值班人员操作规程、供水区管网图等，并上墙公布。
五、几点思考和建议
建立和完善农村饮水安全工作长效运行机制，是一项长期而艰巨的任务，实际工作中还有许多问题需要我们进一步探索和研究。
1．如何协调好经济效益与社会效益之间的矛盾。农村水厂要增强活力，实现可持续发展，必须保证一定的经济效益和利润空间。由于农村居民密度相对较低，水厂的基建、日常管理和维护成本相对较高，因而从成本上抬高了水价。为此，需要出台相应的优惠政策，取消或降低一些费用的收取，降低供水成本，让利于群众，让利于企业。
2．如何协调股权比例与经营资质关系的矛盾。农村水厂投入大，利润相对较低，如果全部由业主自行投资，无疑门槛过高，使社会投资者难以进入。所以我县农村水厂的股权一般由三方组成，即政府财政性投资、群众自愿筹资和经营业主投资。如何以股权数界定经营资质的问题有待进一步探讨，如果经营主体出资比例过低，势必降低其风险意识和责任感，如果要求经营主体出资比例过高，势必影响到投资者的积极性。在实践中我们初步确定以20%的股权获取经营权资质的标准，但还有待实践进一步检验。
3．供水成本及水价方面。农村饮水工程所供的水作为商品，具有公益性和自然垄断性，不能等同于其它只有商品属性的产品，既要发挥公益性作用，又要遵循价值规律。正是由于这种双重性，导致水县场是一个不完全的县场。水价的确定，既要保证水厂的良性运行、又要保证群众承受得起。因此决定水价的因素不减少，水价就无法平衡这两种关系。
5．相关政策的适用性方面。管理好农村饮水安全工程，不是水利一个部门就能做到的，有些问题也不是那一个地方政府的政策就可以解决的，国家应出台一些相关的政策规定。比如对农村饮水安全工程用电问题，供水企业用电电费、水质检测费、各种税费、收取水费所用票据、水价的核定、新建水厂的土地、其它行业收费以及对破坏供水设施行为的处罚等问题，既需要相关部门的配合，更需要国家的政策支撑。
结束语：农村饮水安全问题是当前乃至今后木垒县的一个长期性问题，要时刻关注和处理各种关系，要注重对饮水安全工程的管理，要建的起；用的好；还要管的久。即要有解决资金来源的能力、调节分配合理的能力，还要能够把工程管理养护的长久。让管理养护真正成为农村饮水的安全保障。