译文:限制未来气候变化的幅度
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摘要：文章为《限制未来气候变化的幅度》摘要的译文，旨在对美国的相关气候变化政策进行介绍。该摘要对美国制定气候变化政策的目的以及方式进行了阐述，并提出了建议。文章旨在为公众及行业相关人员提供美国制定气候政策的思路。
关键词：气候变化；美国气候政策；温室气体排放；碳价系统；减排目标；排放配额
中图分类号：P467 文献标识码：A 文章编号：1009-2374(2011)01-0089-05
1 序言
应对气候变化是21世纪最大的社会和技术挑战。自工业革命以来，大气层一直是世界上最大的废物库之一，因为它提供了一个容易且廉价的方式管理有害的副产品。它吸收了全球数以万计二氧化碳排放量中的两成，科学家们认为这种大气成分的变化正在改变全球气候。
为了有效应对气候变化，由美国国家研究理事会召集编写了“美国的气候选择”，美国气候选择委员会负责全面指导、协调、统筹一系列的美国气候选择活动，并确保这些活动得到良好的支持、行动导向以及对国家有用的建议。该委员会下设四个专家组：“限制未来气候变化幅度专家组”、“应对气候变化影响专家组”、“推进气候变化科学专家组”、“报告有关气候变化有效决定和活动的专家组”。委员会根据四个专家组的报告及其他信息来编写最终报告。
作为四个专家组之一，”限制未来气候变化幅度专家组”负责描述、分析、评估减少未来人类对气候变化影响的战略，包括技术与政策方案。专家组的报告不仅重点关注减少国内温室气体排放的活动以及人类其他引起气候变化的行为，例如土地使用方式的改变，同样也对国际层面的气候稳定进行了考虑。
该专家组评估了美国为未来全球应对气候变化做出贡献所能够采取的途径。更具体地说，专家组重点关注减少大气层中温室气体浓度的策略，既包括短期内技术上和经济上可行的策略，也包括能够在长时期起到潜在作用的策略。
更进一步，专家组在研究基础上，形成了《限制未来气候变化的幅度》一书，书中对专家组的研究成果进行了全面阐述：大幅减少温室气体排放的工作需要立刻开始并持续进行，促进主要技术及行为方式的改变。尽管限制排放必须由全球共同努力，但美国所采取的强有力的减排行动将有利于鼓励其他国家采取同样的行动。此外，美国可以建立起自己的领导地位，发展和配置技术、以限制和应对气候变化。
2 美国应对气候变化的可选方案
由于气候变化限制政策非常复杂且涉及到一系列政治和道德问题，因此科学分析并不能给出一个明确的答案。通过研究能够清楚的表明，特定的战略和政策方案能够对某些问题起到明显的成效，对于这些问题，专家组将给予详细的建议：但对于其他问题，专家组将仅简单地讨论对政策制定者可能有用的、可选择的战略。在最广泛的范围内，专家组认为美国需要采取如下方案：
2.1 迅速和持续的战略，以减少温室气体排放量
应制定政策来促进技术和行为方式的转变，以获得短期内温室气体可持续性的减少。同样应大力推动新技术的研究、开发及配置工作，使美国实现既定减排目标更有保障并降低由此所产生的费用。
2.2 全面的国家框架，实行应对战略和政策
应由私营企业、各级政府、无数家庭及个人共同参与应对气候变化国家政策的实施。联邦政府在实施重要国家政策框架中扮演着关键的角色，确保所有的参与者能够共同推动国家减排目标的实现。此外，如果要使全球气候变化风险持续削弱，制定和通过全球合作来稳固国家政策框架将变得至关重要。
2.3 管理对策的适应方法
新科技信息的出现，将为气候问题提供新的观点和理解。因此，现在实施的政策在未来将不可避免地需要进行调整。周密的政策可能会遇到意想不到的困难，而其他并非完善的政策则可能会带来意外的巨大成功。此外，技术革新的程度、层次及方向将改变一系列可供选择的应对方案及减排费用。对新科技信息、技术情况和政策效果等快速而敏捷的反应，对未来几十年里成功管理气候风险起着重要的作用。
由于考虑到全球应对气候变化这一目标仍然存在争议，本文的分析将重点关注全球温室气体浓度在450-550ppm二氧化碳当量的领域，这是一个科学界和经济学界广泛讨论的领域，同时也是国际气候政策讨论的焦点。通过分析美国的气候选择，有利于其他国家设定与国际接轨的目标、制定政策以及定量评估替代政策。
为了对长期的全球行动进行指导，需要设立全球温度及温室气体浓度目标。然而，制定国内政策则需要设立更为直接的目标，这些目标必须可测量，并与国内减排行动相联系。专家组由此建议，美国的政策目标应该在指定时期内对国内温室气体排放进行定量限制。换句话说，这是一种温室气体排放配额。
由于确定一个“合适的”美国全球排放份额涉及到太多的政治和道德因素，因此专家组不主张推荐具体的配额数量。但是，作为制定和评估国内战略的基础，专家组采用了最近的综合评估研究模型并给出了一个合理的“具有代表性的”国内排放配额范围：从2012～2050年约1700～2000亿吨二氧化碳当量。这大致相当于在1990年的基础上减排80％～50％。我们注意到，这个配额范围以“全球最小成本”为基础，是全球各国之间分配排放量的经济效率标准。若使用其他的标准，我们将建议不同的配额数量(例如，有些人认为若考虑以全球“公平性”作为基础，则美国应做出更为积极的减排承诺)。
如图1所示，若要满足上述范围的排放量配额，尤其是要满足更为严格的配额门700亿吨二氧化碳当量则不能按照常规的排放趋势发展下去(在过去三十年，美国每年的排放量增长1％)。温室气体排放的主要因素是人口增长和经济活动，以及人均能源使用和每单位经济产出(“能源强度”)。尽管在过去二十年美国的能源强度在不断改善，但若不对常规模式进行重大转变，总排放量仍将持续增长。因此，专家组分析表明，若不立即采取行动，按照当前能源行业的温室气体排放速度，美国国内的排放配额在远不到2050年就将耗尽。
美国超过80％的温室气体排放是燃烧化石燃料所产生的二氧化碳。如图2所示，从能源系统中减少排放的机会非常多，包括：减少商品和服务的能源需求；提高这些商品和服务所需能源的效率；减少这些能源供应的碳强度(例如，用可再生能源或核能替代化石燃料，或者使用CCS技术)。
图1表示美国累计的温室气体排放配额：1700～2000亿吨二氧化碳当量(京都仪定书温室气体排放配额)(Gt=千兆吨或十亿吨：Mt=兆吨或百万吨)该参考配额的精确值是不确定的，但无论如何，该图清晰地表明了改变常规模式的必要性。
为了评估在这些领域进行变革的重要性和可行性，我们研究了最近一期美国国家研究理事会关于美国能源未来的研究报告，该报告评估了在短期内(即2020～2035年)积极实施能源效益和低碳能源产品等关 键技术的潜力。专家组对此进行了比较，评估了技术实施水平，这些技术将有可能应用于典型的排放配额。这一分析表明，仅仅依靠短期的努力，在2050年之前将国内温室气体排放限制在1700亿吨二氧化碳当量虽然在技术上是可行的，但会非常困难。若将排放目标控制在2000亿吨，难度将会有所降低，但下降幅度不会很大。但是，无论在哪种情况下，由于需要克服诸多障碍(例如社会的抵制、制度和管理问题等)，技术将有可能得不到全面实施。
在控制非二氧化碳温室气体(例如甲烷、氧化亚氮以及长寿命的台氯气体)、通过在合适的土地上造林、改变耕作方式来提升生物吸收二氧化碳水平方面，存在一些重要的机会。这些机会值得我们去重视，尤其是作为短期战略。但是，如果美国不能减少由能源消耗所产生的二氧化碳排放，这些机会所起到的减排效应将大打折扣。
在这些领域采取行动减少温室气体排放将涉及到成本和利益，但在一个长达数十年的时间跨度内，很难估算全面的经济影响。虽然不同的预测模型表明了可能的影响范围，但所有最近的研究均表明，GDP将随着时间的推移继续增长。研究也清楚的表明，温室气体减排的最终成本取决于成功的技术革新(图3)。
“参考”情景下假设继续延用技术进步的历史速率，“先进”情境下技术进步的速度更快。绝对的成本虽然相当的不确定，但研究清楚的表明当出现先进的技术时，成本将急剧下降。
因此，专家组认为目前美国应该立即采取行动，减少温室气体排放。
3 美国气候战略建议
为响应美国的气候变化行动的，除了上述方案，专家组向美国的政策制定者推荐以下核心战略：
(1) 通过一项机制设立反应全面经济体系的碳价系统。
(2) 为碳价系统补充一系列的政策，通过在电力和运输行业推行能效提高和低排放能源实现切实可行的近期减排目标；使ccs及新一代核电技术具备技术和经济上的可行性：加速排放密集型基础设施的淘汰、更新和更换。加大对政策研究和制定的投资，促进创新，提供新的技术方案。
(3) 在设计和实施限制气候变化的政策时，考虑潜在的公平性，应特别注意弱势群体。
(4) 鼓励其他国家接受温室气体减排目标。
(5) 使政策具备灵活性和试点性，在地区、州和地方各级之间减少温室气体排放。
(6) 注意制定政策的平衡稳定性和连续性与灵活性之间的关系，同时为今后更具备经验时对政策的调整留出空间。
这些建议将在下文逐条进行详细的讨论。
3.1 通过机制设立反应全面经济体系的碳价系统
碳价战略是一系列限制未来气候变化政策的关键基础。它为具有成本效益的温室气体减排提供了激励机制、为创新提供了基础，也为可再生资源提供了可持续的市场。一项反应全面经济体系的碳价政策将提供最具成本效益的减排机会，显著降低排放泄露的可能性，并且能够为适应新知识留出空间。
可以由税收系统或限额与交易系统形成减排的激励机制。税收系统设定了排放价格，允许排放量各不相同：限额与交易系统限定了排放量，允许价格各不相同。还有一种将税收系统和限额与交易系统结合起来的混合系统。
设计以上任何一种系统都面临着共同的挑战一关于如何分配财政负担的问题，研究人员强烈建议，使经济效益最好的方式是避免分配免费配额(在限额与交易系统模式下)或免税政策；关于如何使用由税收或销售配额所带来的收入的问题，研究人员认为这些收八在某些方面可以发挥重要的作用，例如，可以作为研发和能效计划的补充经费，可以资助国内或国际上应对气候变化的行动，或减少低收入群体由碳价系统所引起的财务负担。
在概念上，税收和限额与贸易机制都具有各自的优势，都能够为减排提供有效的激励。然而在美国和其他国家，人们更多关注的是限额与贸易机制。同样，我们也看不出有任何强有力的理由来废除这一机制，而支持税收机制。此外，限额与贸易机制能够很好地与我们所推荐的其他机制相兼容。例如，它能够很轻易的兼容排放配额的概念，对于实现配额目标的监测过程也更加透明。由于被分配的排放配额具有价值，它们将有可能作为一种资产被保留，因此限额与交易机制有可能更经得住时间的考验。
通过扩大碳价计划的涵盖范围，纳入那些未涵盖的排放源，以及为发展中国家提供融资渠道(只适用于能够被充分核证、监测、核查的情况，包括需要证明减排量是真实和额外的)等手段，高品质的国内和国际温室气体抵消额能够为降低减排总成本起到非常重要的作用。然而，值得注意的是，使用国际抵消额来满足国内的排放配额，最终将给出售抵消额的国家带来更繁重的减排负担；若没有某种形式的补偿能减轻这一负担，卖方国家将可能会拒绝出售抵消额，因为出售的抵消额将从其排放配额中扣除。
3.2 对炭价政策进行补充，促进创造新技术
对碳价政策进行补充，实现切实可行的近期技术；加速排放密集型基础设施的淘汰、更新和更换；创造新的技术选择。温室气体价格政策非常关键，但却不足以限制未来的气候变化。由于存在诸多市场障碍，并且国家碳价系统的发展和成熟需要时间，因此，制定战略、以及具备成本效益的一系列补充政策是必须的，它能够鼓励人们尽早采取行动，这将增大2050年排放配额实现的可能性。这项政策组合应包含三个主要目标。
3.2.1 实现切实可行的近期减排目标终端的能源需求，以及发电和运输行业所使用的技术，引起了美国绝大多数的二氧化碳排放。这些领域关键的短期减排机会包括：
(1) 高能效。提高生产过程及能源与燃料的使用效率，将给实现短期温室气体减排提供最大的机会。这些减排机会能够实现相对较低的边际成本，因此能够全面降低实现2050年排放计划的成本。此外，在短期内提高能源效率有利于推迟兴建新的发电厂，与此同时，低排放技术正在发展。
(2) 采用更多的低排放发电方案，包括以下方法：
加快可再生能源的使用。可再生能源为温室气体减排提供了短期机遇，也为满足全球能源需求提供了潜在的长期机遇。一部分可再生能源技术的经济性已经与常规能源相同：其他部分也正在接近常规能源的经济性(即便没有碳价制度)。但仍需要继续推动政策，鼓励这些技术的发展和应用。这包括推进传输这些技术所需基础设施的发展，提供长期稳定的财政奖励，并鼓励动员私人资本支持研究、开发和配置(RD&D)等。
处理和解决处于全面测试阶段及商业运营阶段的新一代核电示范工程的主要障碍。核电技术的改进已具备商业运行能力，但是在美国采用这种技术的发电厂尚未建立。尽管这些电厂具有较大的潜力减少温室气体排放，但核电的风险，诸如废物处理和安全／扩散等依然是非常重要的问题，必须得到圆满解决。
开发和示范配备ccs技术的发电厂。cCS技术对我们未来的能源系统极为重要。它需要在各种全面运行的电厂中得到商业论证，使我们更好地了解其所涉及的 成本，以及可能会产生的技术、社会和监管障碍，这些障碍必须得到解决。
推进低排放的交通方式。通过提高车辆效率、支持转变客运和货运的能效模式、推进低排放燃料的使用(如纤维素乙醇)等方式，存在短期机会来减少运输行业的温室气体排放。
3.2.2 加速排放密集型基础设施的淘汰、更新和更换从传统能源转变为低碳能源需要清晰而可靠的政策，这些政策不仅使新技术得以发展而且使现存的排放密集型的基础设施得到更新、淘汰或更换。然而，对现存能源系统的结构进行转变将非常的缓慢。因此，如果不立即采取行动，鼓励更新、淘汰或更换，现在排放密集型的能源结构会迅速消耗美国的排放配额。
3.2.3 创建新的技术选择美国目前拥有大量的政策促进技术创新，但是要加快技术进步的速度，这些政策有很多需要得到强化，而且在某些情况下需要制定额外的措施。从30年前到达最高点开始，美国政府用于能源相关研发的开支(非国防开支)已大幅下降。在政府对能源相关研发的支出占GDP份额的比率方面，美国也落后于许多其他主要工业化国家。虽然对于预期水平的建议以及联邦政府对能源研发开支的优先考虑等问题已经超出了本文研究的范围，但我们确实发现，目前的开支水平和经费的稳定程度，与应对气候变化所需耍的研发规模并不对等。同样在私营企业中，与美国其他行业相比，美国能源行业投入的研发经费相对其收八或销售利润而言少之又少。
研究工作很多时候是开发新技术所必须的第一步，但是要想将创新引入市场，仅仅依靠基础研究是不够的。政策同样必不可少，它能建立和扩大低碳技术的市场，更迅速地将新技术商业化(尤其是大规模示范项目)，促进员工的发展和培训，更普遍的提高人们对社会、行为与技术之间动态关系的理解以及技术变革与更广泛的、可持续发展的社会目标之间关系的理解。
3.3 在设计和实施限制气候变化的政策时，考虑潜在的公平性
低收入群体人均消费的能源较少，因此其所造成的温室气体排放也较少。然而，低收入群体和弱势群体却有可能遭受由气候变化所造成的，但与其排放量所不相称的不利影响，也可能受到限制气候变化政策的不利影响。例如，能源类商品在贫困家庭的开销中占据较大的份额，所以对消费者提高能源价格可能会给这些家庭施加较大的负担。同样，有限的可支配收入可能会让这些家庭无法参与许多能效激励计划。这些不利影响有可能发生，但却不易被理解。因此监测气候变化政策对贫困／弱势群体所造成的影响，并根据这些不可预见的影响对政策进行调整将非常的重要。一些关键的战略考虑包括(1)使政策结构化，以抵消对于低收入和其他弱势家庭的不利影响(例如，将碳价政策结构化，使低收入家庭不受高额能源价格的困扰)；(2)制定以激励为基础的气候变化政策，使贫困家庭能够参与其中(例如对于家庭取暖或改进绝缘材料进行分级补贴)；(3)在确保减少运输行业中能源消耗的同时，应避免由此所造成的运力不足，(4)在制定政策时，应坚持积极邀请贫困和少数群体的代表参与。
国家能源系统的重大变化将不可避免地改变就业机会，有些行业和地区的就业机会将增加，有些则会减少(主要依靠化石燃料的能源密集型行业和地区)。政策制定者应通过增加有针对性的教育、培训及再培训计划等方式，帮助那些最容易受失业影响的人顺利完成这一转变。
3.4 鼓励其他国家接受温室气体减排目标
即使美国大量减少自己的排放也不会太幅改变气候变化的速度。虽然美国对全球温室气体浓度负有最大的历史责任，但所有的主要排放国最终必须减少温室气体排放。无论如何，美国采取行动或不采取行动的间接影响可能会很大。也就是说，美国对自身温室气体排放的态度，将影响到其他国家应对气候变化的态度；若没有能够让其他国家信任的减排政策，美国的气候战略耍想实现全球合作将非常困难。通过持续的努力向美国民众宣传气候变化的危害以及制定具有成本效益的政策对于实现全球合作以及有效、持久的国家行动都是非常必要的。
美国的国际气候变化战略需要在多个层面运作。非常有必要通过不断地努力沟通，制定一份在《联合国气候变化框架公约》下达成共识气候协议，建立良好的信念，并最大限度地发挥政策的法律效力。同时，必须继续加强与欧盟、日本和其他经合组织(即高收入)国家，以及低收入和中等收八的主要排放国，或碳汇国家(特别是中国、印度、巴西和前苏联国家)的谈判工作。这些多渠道的工作必须得到加强而不是彼此削弱。达成一份行业内的协议与达成全国范围内的协议一样可能也是有必要的i除了二氧化碳以外，其他的温室气体也应该被纳入全球的考虑范围内。美国应该制定相关的安排，向全世界提供可靠的评估和核查政策，帮助低收入和中等收入国家实现更高的可持续发展目标。
在国家之间开展竞争，在先进的绿色技术上争夺制高点，将对温室气体减排起到重要的推动作用。除了竞争，紧密的合作也同样重要。向低收入国家持续提供庞大而直接的财政支持，在政治上的可行性不大。然而，若由私营企业通过碳价系统购买排放配额或抵消额，向低收八国家提供资金，则将变得容易操作。低收入和中等收入国家有很明确的需求，需要获得科技创新方面的支持来减少排放。为了在这些工作中起到带头作用，美国需要开发并分享其技术，包括减少温室气体排放的技术以及有助于推动当地经济发展和减少环境压力的技术。
3.5 使政策具备灵活性和试点性，在地区、州和地方各级之间减少温室气体排放
国家和地方应对气候变化的行动已经广泛的展开。例如，国家正在开展限额与贸易方案、推行公用事业和汽车制造商的业绩标准、执行可再生能源配额标准方案、支持和实施能源效率方案。美国各地的城市都在制定和实施气候变化行动计划。许多联邦气候变化限制政策需要国家和地方之间开展合作，以便于顺利实施，例如包括能源效率方案，该方案由地方或州一级执行；以及建筑能效标准，该标准有时是制定绐整个州，而由地方当局来执行的。此外，国家应有监管能力(例如，监管能源供应和建筑标隹的实施)来促进新联邦计划的实施。
因此，州方案将对美国实现气候变化目标起到非常重要的作用。此外，由于气候变化政策会不断演变，州～级的政策试点将给国家的决策者提供有用的经验和借鉴。另一方面，州方案的成本会增加，因为在多个司法管辖区经营的企业可能会面临多重监管方案，因此将加重其履约负担。涵盖在州限额与贸易方案之下将使分配减排量受到市场限制，因此会削弱联邦计划的效力。但是，这些成本也许是值得的，因为州或地方政府将从地区方案的创新中获得收益。无论如何，它们都说明国会在考虑是否优先推行州一级的行动方案时需要进行权衡。
因此，为保留州和地方行动的效力和动力，必须取得一种平衡，同时也应做出艰难的选择，究竟哪些领域的国家政策应该优先执行。在某些情况下，对州和地方方案进行限制，用最低的国家标准替代履约规定也许是合适的。但当其与国家政策的影响力与效率一致时，国会可以推进灵活的监管制度，并在跨辖区管理时进行创新。为此，我们建议国会避免惩罚或损害那些已经提前采取行动限制温室气体排放的州(或州内的机构)，如果没有很充分的政治原因，应避免州和地方政府对温室气体排放采取比联邦法律更为严格的管制，并确保州司法机构有足够资源来实施和执行国会授权的方案。
3.6 制定政策平衡稳定性和连续性与灵活性之间的关
系，对政策的调整留出空间
上文所述的战略和政策非常复杂，并且对其他国内问题和国际关系具有广泛的意义。因此，至关重要的是政策必须被正确的实施和执行，并在后续的压力下保持稳定，不被扭曲或削弱。同时，政策必须有足够的灵活性，在我们获得更多的经验和更深的理解时允许对其修改(如本文之前面所讨论的)。透明、可预见的机制对于政策的演变也是必要的。
稳定性和适应性两个目标之间存在着内在制约关系，寻求它们之间的平衡将会是一个持续的挑战。应注意这些工作需要对过程进行控制，即政策的制定者要能够经常及时收到有关科学、经济、技术以及其他的相关信息。实现此过程的一个可能的机制是定期(如每两年)收集和分析与我们国家气候变化应对工作相关的关键信息。这项工作可以采取“总统气候报告”的形式，提供分析、讨论以及公众关注的焦点。理想情况下，还将包括执行机构的要求，并根据从报告机制中取得的相关新信息采取行动。
作者姓名：郝晶.女，甘肃人.武汉凯连控股投资有限公司商务经理，研究方向：清洁发展机制；戴勇，男.湖北人，武汉凯迪控胜投资有限公司商务主管，硕士，研完方向：清洁发展机制。