中国低碳经济政策链范式研究
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摘要 低碳经济是人类应对气候、能源和环境危机的经济发展新模式。如何塑造低碳经济发展雏形,建立发展低碳经济的长效机制,成为当前我国加快经济发展方式转变的重要内容。经济发展方式向低碳化转型需要构建适度适宜的政策体系,政策链理论为我国低碳经济发展政策的制定提供了新思路。政策链的纵向与横向结构形成各项政策在时序上相互衔接、层次上相互配套、内容上相互补充的政策链系统,有效克服了单个政策的孤立性与局限性,有利于政策整体功能的发挥。基于政策链范式,本文首先阐述政策链的理论基础,设计低碳经济政策的链状结构,继而分析了我国低碳经济政策实践中暴露出的系统性、协调性及配套性的缺失问题和原因,最后提出低碳经济政策链的构建措施,强化政策链各环节的相互配套性,为现阶段制定我国低碳经济政策提供参考。
关键词 低碳经济;低碳经济政策;政策链范式
中图分类号 X24 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)10-0019-04 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.004
发展低碳经济是我国继循环经济之后从国家战略高度出发的又一重大决策。从1992年签署《联合国气候变化框架公约》、1997年签署《京都议定书》,到2009年哥本哈根气候会议上总理向全世界承诺中国到2020年单位GDP碳排放比2005年降低40%-45%,我国正积极应对全球气候变暖对人类生存与发展的严峻挑战,加快自身经济发展方式转变。2010年全国政协十一届三次会议第一号、第二号提案同时聚焦低碳话题[1],寻找中国低碳道路的政策支撑已成为政策制定者及学术界关注的焦点。
1 政策链的理论界定
政策链概念我们定义为:政策链是由各项政策基于彼此相关性,依据特定的层次结构和政策作用机制,客观形成的政策影响链。它是一个以纵向政策链和横向政策链为结构框架形成的网链结构系统,涉及到政府、企业及消费者多个行为主体,宏观、中观和微观多个层面。纵向政策链由上到下依次为总体战略、基本政策、具体政策,横向政策链则由各项基本政策和具体政策构成并体现政策间的关系。政策链应随着作用对象发展变化的实际,不断进行优化和升级[2]。
政策链的概念是基于“链”理论、系统学理论、政策科学理论提出的[3]。
“链”理论是从自然界食物链理论发展起来的,经济理论中最具代表性的研究是“供应链”、“价值链”和“产业链”理论。“供应链”是指围绕核心企业,将供应商、制造商、分销商、零售商,直到最终用户连成一个整体的功能网链结构,网链中的各个环节具有相互依赖的连接关系。“价值链”的概念由哈佛大学商学院教授迈克尔•波特于1985年提出,他认为“每一个企业都是在设计、生产、销售、发送和辅助其产品的过程中进行种种活动的集合体。”所有这些活动构成了一个创造价值的动态过程,即价值链。“产业链”是指各个产业部门之间基于一定的技术经济关联性,依据特定的逻辑关系和时空布局关系客观形成的链条式关联关系形态,它包括价值链、企业链、供需链和空间链四个维度,四个维度在相互对接中形成均衡链状结构。
政策科学理论的一个重要概念就是政策体系,要求在政策制定过程中,局部决策与总体决策目标一致,技术经济分析标准一致,逻辑推理过程前后一致。事实上政策制定的复杂性导致政策实践很难达到上述要求,但是并不妨碍相关部门追求更加科学和完善的政策制定方案。
虽然目前政策链还没有形成统一的概念,但政策的构成渐有系统化趋势,我国的政策制定逐步向链状结构靠拢,部分已初具了政策体系功能[3]。如政策体系、政策规划、政策系统、政策蓝图等虽然没有以政策链形式出台,却冠以功能上类似的名称,具备链状结构的基本功能。政策体系与政策系统强调各项政策的整体性与协调性,政策规划与政策蓝图则强调政策的连贯性与统一性。它们的共同点是打破相互隔离、各自为政的传统政策制定方式,将各项政策按照彼此逻辑关系,构成相互促进、协调统一的有机整体。另外政策的制定更加注重各项政策之间的配套措施与执行效果,实践表明这样的政策制定与实施形式更有利于政策功能的实现。政策链正是基于对政策整体功能的激发而提出的新型政策范式,具有方法论意义。
区别于传统政策制定,政策链是以政策的整体性为政策制定的出发点,在政策制定之时就综合权衡各项政策的纵向与横向关系,纵向结构上使各子系统的政策相互衔接,在横向结构上使各分系统的政策相互协调,有效克服单个政策的孤立性与局限性,形成各项政策在时序上相互衔接、层次上相互配套、内容上相互补充的政策链系统。政策由传统形式向政策链范式的结构转变有望发挥政策间的协同作用,增强政策体系的整体功能,形成功能上完整,操作上可行的政策链体系[2]。
2 我国低碳经济政策的链状设计
低碳经济是人类为应对气候变化而提出的以低能耗、低污染、低排放为基础的新经济模式,是低碳发展、低碳产业、低碳技术、低碳生活等经济形态的总和[4],实质是新能源开发、能源高效利用和绿色GDP,核心是能源技术创新、制度创新和发展观念的转变。生产的低碳化、流通的低碳化、分配的低碳化和消费的低碳化构成低碳经济的四个要素体系[5]。
李武军等:中国低碳经济政策链范式研究中国人口•资源与环境 2010年 第10期将政策链理论应用到低碳经济领域,可以为我国低碳经济发展的政策制定提供新思路。基于政策链范式并结合我国低碳经济发展实践和政策实施经验,可以对我国低碳经济发展政策加以链状设计。
总体上,低碳经济政策链由纵向政策链与横向政策链两层结构构成,总体战略、基本政策和具体政策构成低碳经济发展的纵向政策链,各项基本政策的关联形成第一条横向政策链,各项具体政策的关联形成低碳经济发展的第二条横向政策链。总体战略是从宏观层次出发制定的低碳经济发展总体规划与蓝图,是低碳经济发展的纲领性政策,代表低碳经济发展方向。基本政策是某一领域内的总政策,在其功能领域内起着基本指导作用,支撑着具体政策的实施,例如能源政策包括了所有能源领域的低碳经济政策。具体政策是在基本政策的功能领域内服务于基本政策的政策措施,例如能源政策之下的新能源政策、能源结构政策、节能减排政策等,都是在能源领域内将能源政策付诸实践政策措施。在低碳经济发展政策链的层级结构中,还有一类要素处于核心位置,这类要素渗透到基本政策和具体政策当中,对各项政策产生广泛而深刻的影响,据此可将低碳制度、低碳文化归为政策核心要素。
3 我国低碳经济发展政策存在的问题及原因
近年来,我国低碳经济政策纷纷出台,形成了功能众多的一揽子政策,广泛促进了各个不同领域低碳经济的发展,为今后的低碳经济政策的制定实施奠定了基础。但目前的低碳经济政策总体上仍然处于相互分割、各自为政的状态,低碳政策缺乏系统性、协调性及配套性。究其原因:
3.1 缺乏总体战略的有效指导
低碳经济总体战略是低碳经济发展总的行动纲领,把握着低碳经济发展方向。虽然我国早已提出科学发展观,转变发展方式,发展低碳经济是应有之意。但仅把发展低碳经济作为转变发展方式的应有之意是不够的,而应把发展低碳经济作为我国转变发展方式的方向明确下来。这种方向的不明确,导致我国截至目前缺乏发展低碳经济的整体战略思路,更没有关于发展我国低碳经济的总体规划、专项规划等纲领性文件,使得低碳经济基本政策和具体政策只能是相互分割,缺乏系统性、统一性。
3.2 政策核心要素没有形成
低碳经济文化、低碳经济制度对于低碳经济发展具有核心支撑作用。低碳经济文化通过其渗透力、感染力和影响力,促进人们生产方式、生存方式、生产关系的重大转变,形成自觉发展低碳经济的环境氛围。低碳经济发展制度则通过法律法规等约束性框架,规范人们发展低碳经济发展的行为。目前我国还没有形成低碳经济发展文化价值观念,更没有规范低碳经济发展的法律法规。因此,加快低碳经济文化和法制建设,成为我国促进低碳经济发展的首要任务之一。
3.3 基本政策和具体政策不完善
正是由于缺乏总体战略的有效指导,政策核心没有形成,加上受粗放式发展方式、工业化阶段和发展路径锁定等制约因素的影响[7],我国目前的低碳经济发展政策在横向政策链方面不完善的,相互作用、相互促进能力差,没有形成完善的基本政策和具体政策链状政策体系,难以实现“1+1>2”的效果。
4 我国低碳经济政策链构建措施
优化我国低碳经济发展政策要从现阶段我国低碳经济发展政策存在的问题出发,进行有的放矢的调整,除了实现单项政策固有功能,还应发挥政策间的衔接与协同作用,以实现政策整体功能的最大化。因此,我国低碳经济发展政策链范式应从以下几个方面构建:
4.1 制定低碳经济的中长期发展战略
中长期发展战略是立足当前,谋划发展,以长远的眼光制定衔接有序的政策规划。制定低碳经济中长期发展战略可以形成低碳经济发展的长效机制,稳步推进我国低碳经济建设。尽快制定我国低碳经济中长期发展规划,明确我国低碳经济的发展目标、重点和保障措施。将低碳经济纳入我国国民经济和社会发展“十二五”规划,制定低碳经济发展的统计和考核指标体系,对国民经济发展指标进行强制性约束。将低碳技术研发纳入国家科技规划和相关科技计划,进行重点资金投入和政策扶持。制定重点行业和部门的低碳发展规划,促进能源、交通、信息、电力、建筑和金融服务等低碳领域战略产业的低碳化转型。
4.2 加快培育政策核心要素
4.2.1 发展低碳经济文化
加快制定低碳文化政策,通过政策的作用力,促进低碳文化的形成和发展。将中华传统之文明承载于现代的低碳文化之中,构建低碳视域下的文化价值观,倡导“节约资源,保护环境”。低碳文化政策的优化要“与时俱进”,不断弘扬符合低碳经济发展要求的先进文化,摒弃铺张浪费的奢侈文化。鼓励、引导和支持低碳文化产业的发展,加强产业发展对低碳文化的传播。
4.2.2 完善低碳经济制度
将发展低碳经济上升到国家法制层面,建立完善的低碳经济法律保障体系。结合我国两型社会建设和经济发展方式转变的要求,出台《关于低碳经济发展的指导意见》,引导政府、企业、居民的行动方向和行为方式。完善产权制度,确保低碳技术领域的知识产权,激励并扶持低碳技术开发[6]。发挥市场机制效率,建立基于产权制度的排污权交易。完善相关制度的执行机制,加强政府与企业的执行力,保障低碳政策落实到位。
4.3 增加低碳区域政策为基本政策
中国地域广阔,地区之间资源禀赋条件和产业基础差异性较大。因此,应针对不同地区制定不同的低碳经济区域政策,培育和布局具有比较优势的低碳产业,注重不同区域低碳领域的分工与合作,并给予倾向性政策。例如东部地区是我国改革开放以来率先发展的地区,对外开放程度高,经济基础雄厚,创新能力较强,但矿产资源贫乏,应重点制定扶持东部地区加快发展低碳产业的优惠政策,加速其向低碳经济转型。中部和西部地区的经济基础相对薄弱,产业对石化类能源依赖性较强,应突出制定促进节能减排、淘汰落后产能的政策,鼓励中西部地区开展低碳经济试点,寻找低碳经济增长点。
4.4 健全基本政策目标和具体政策内容
4.4.1 低碳能源政策
低碳能源政策的主要目标是推动能源结构低碳化转型,具体政策内容包括:新能源政策、能源结构政策、能源高效利用、节能减排政策、能源低碳化政策等。政策重点是促进核能、风能等清洁能源的开发,提高现有能源利用率;降低石化能源比重,提高可再生能源比重;优化能源结构,把可再生能源产业发展成为我国重要的战略支撑产业,为低碳经济的形成与发展提供能源保障[8]。
4.4.2 低碳产业政策
低碳产业政策的主要目标是加快淘汰落后产能,优化产业结构,推进产业结构的战略性调整和经济发展方式的根本性转变。具体政策内容包括:淘汰落后产能政策、新兴产业政策、产业结构政策、低碳农业政策、低碳工业政策、低碳服务业政策等。政策重点是推动高碳产业低碳化转型,加快能效高、排放少的低碳型产业发展,大力发展服务业,促进农业生态化[7]。
4.4.3 低碳市场政策
低碳市场政策的主要目标是通过保障低碳经济领域的公平准入,培育低碳消费市场并维护低碳市场秩序进,而引导市场的低碳化转型。具体政策内容包括:市场准入政策、低碳财政政策、生态补偿政策、低碳金融政策、低碳价格政策、碳交易政策等。政策重点是建立低碳经济市场竞争机制,加大财政、税收、信贷和转移支付等对低碳经济发展的扶持力度[9]。
4.4.4 低碳消费政策
低碳消费政策的主要目标是促使形成文明消费、适度消费、绿色消费的意识,优化低碳消费结构。具体政策内容包括:消费引导政策、消费环境政策、消费需求政策、绿色消费政策、低碳生活政策等。政策重点是引导低碳消费,培养公民的良好低碳消费行为,厉行节约,鼓励消费的同时反对浪费。
4.4.5 低碳技术政策
低碳技术政策的主要目标是促进低碳技术开发,为国民经济低碳化提供技术支撑。具体政策内容包括:新能源技术政策、节能减排技术政策、碳吸收技术政策、技术合作政策、标准与指标制定政策等。政策重点是发展新型、高效的低碳技术,加快高能效、低排放高新技术对传统高碳产业的技术改造,开发碳捕集和封存技术并开发碳汇潜力,制定碳排放考核标准、碳交易过程中的碳预算和碳分配标准以及地方政府和企业的评价指标体系。
4.4.6 低碳管理政策
低碳管理政策的主要目标是通过管理手段推动低碳经济发展。具体政策内容包括:能源合同政策、低碳考核政策、低碳激励政策、低碳约束政策、低碳试点政策等。政策重点是制定低碳激励、约束、评价和考核政策,推行能源合同管理,开展低碳试点。
4.5 强化政策链各环节的相互配套性
低碳经济是一种新的经济发展模式,涉及经济发展的各个领域、各个环节,具有经济形态的网络性和发展的互动性。因此,促进低碳经济发展的政策体系也必须适应这种新经济模式的内在要求,不仅在纵向政策方面上下衔接、相对完整,而且要在横向政策方面相互协调、相互促进。例如,我们在低碳能源政策中鼓励新能源开发和能源高效利用,那么在产业政策、市场政策、消费政策、技术政策、管理政策和区域政策中就应该有相适应的政策与之协调配套,这样才能使能源政策发挥最大的效力。如果能源政策制定出来,而其他政策没有与之配合,则会出现政策体系的“短板效应”,使这项能源政策难以发挥作用。
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