关于构建中国特色社会管理体制与机制若干问题的学理性思考
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[关键词]社会管理体制；社会管理机制；创新；开放性讨论；可持续发展
[摘要]为防止志愿失灵在政府失灵与市场失灵的双重困境中产生，社会建设和社会管理要以维护社会公正为目标，以调节社会矛盾和平衡利益为重点，以有效社会政策为手段，实现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局，健全责任明确、协调联动、快速反应、运转高效的社会管理体制与机制。社会管理体制与机制基于公民社会组织的发展，其关键在于法治化、公共化、信息化与服务化。在厘定社会管理体制与机制内涵边界的基础上，讨论社会管理体制与机制的开放性：发展模式与体制适应力、多元化的选择空间及其可持续发展。
[中图分类号]D693.6 [文献标识码]A [文章编号]0257—2826（2012）09—0039—09
一、引言
推进经济体制、政治体制、文化体制与社会体制等方面的改革是当今中国政府面临的重大课题，因而对作为社会体制重要组成部分的社会管理体制与机制的改革已提上日程。显然，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，是中国特色社会管理体制与机制改革的客观要求。在政府失灵、市场失灵的双重困境中，公民社会理念应运而生。然而，在政府面临着社会的特殊需求与过度需求问题的同时，市场也面临着一些难以解决的外部性的资源配置问题，公民社会要在夹缝中生存并不十分容易，志愿失灵在这种背景下产生，因此，社会管理创新成为迫切的需求，社会管理体制与机制的改革与创新已刻不容缓。本文基于社会管理体制与机制的概念厘定，对其发展模式与体制适应力、多元化的选择空间及其可持续发展等问题进行学理性思考（参见图1）。
二、社会管理体制与机制
社会管理体制与社会管理机制是两个不同的概念，在整个社会有机体结构中，分别处于宏观、中观与微观层面，且有不同的规定、特点和功能定位，发挥不同的作用。在整个社会体系中，社会管理体制着重于社会管理的形式，社会管理机制着重于社会系统的运行（参见图2）。
（一）社会管理体制
在管理学视角下，学术界对“体制”的理解大致有三种范围（最狭窄、中等、最宽泛）。本文采用中等范围的概念，即“与机制相并列，把管理体制理解为社会制度规则体系（包括正式约束与非正式约束，在非正式约束中，包含达到一定共识性的观念或理念）与组织机构体系的复合体”。社会管理体制是指“国家规范社会运行所采取的管理制度、管理组织、管理方式和管理手段的总和”，强调社会系统运行的组织制度及其隶属关系。换言之，社会管理体制的内容涉及社会制度（规则）与组织机构两个层面，具体包括六个方面。
第一，社会管理的主体。我国学术界认为社会管理主体是包括政府在内的“多中心主体”。盛美娟认为，“开放式的社会管理之路，使社会管理主体由单一向多元化转变”。丁元竹认为，政府是公共管理的核心主体，非政府公共组织与更大范围的公共参与一起构成公共管理中不可或缺的公共管理主体。综合各项研究，我国的社会管理主体包括党政机关与公民社会组织（面向社会生活、社会事务）两大类。再细分大致可以包括：执政党、政府、公民社会组织以及公民个体。另一种分析框架认为，在当今确立的社会管理格局中，党委处于核心领导地位，其“总揽全局、协调各方”的作用是通过政府来体现的。换言之，社会管理主体主要包括政府、市场与社会。政府居于主导地位，但政府、市场与社会各自具有不同特征，发挥不同的功能（参见表1）。在政治、私人、公共等不同的领域中，政府、市场与社会所扮演的角色和发挥的作用也会随之变化。
第二，社会管理的客体，即社会管理对象。当今中国在社会结构呈现出“倒丁字型”，即上下阶层比重失衡与阶层之间贫富失衡。在这样的背景下，社会管理客体呈现出新的特点。主要体现为：一是社会生活。社会变迁要求调整社会管理方式，即社会管理体制要防止社会阶层的过度分化，扩大中等收入者的比重；协调利益主体之间的矛盾；引导社会生活方式；监督和规范社会生活行为。二是社会事务。社会事务的处理和解决涉及民政、财政、立法、公安等部门以及社会组织、非营利组织等，主要通过提供公共服务、公共产品、社会救助等来实现社会的第二、三次分配。三是社会组织。社会组织面向国家机构时是社会管理客体，它在社会管理中初显独特优势，但其发展也存在突出的问题，最为迫切的是要以法律和政策支持其发展，规范其行为，同时引导其加强自身建设，提高参与社会管理的能力（参见表2）。
第三，社会管理领域，即社会管理活动的范围。与政治领域、经济领域相并列，它涵盖社会管理主体、社会管理客体以及社会管理过程。当前我国的社会管理体制包括社会建设各方面的内容，其管理领域非常广泛。主要包括公共财政体制、社会组织体制、基层社会管理体制、利益协调体制、社会保障体制与社会工作体制，以及公共服务体制等。
第四，社会管理法律法规政策的制定。社会管理法律法规是社会管理外部环境的一个重要因素，尤其社会管理政策的制定是规范社会组织行为，引导社会事务发展方向以及使社会生活有序健康开展的重要工具。社会政策是发展生产、经济增长和可持续发展必不可少的促进因素，是对社会不平等现象的政府干预和社会治理。比如，我国社会政策的一个亮点是“统筹兼顾，实现包容性增长”，即强调社会弱势群体、低收入人口有相对平等的发展机会，强调和谐发展、科学发展、可持续发展。再如，近年提出的基本公共服务均等化的制度安排，这是我国政府进行有效社会管理的施政方针，力图让全体社会成员都能享受发展的成果，大致均等地享有基本公共服务，以维护社会的公平正义。2011年10月25日，中央社会管理综合治理委员会（以下简称“中央综治委”）第三次全体会议提出，要统筹研究制定事关社会管理全局和长远的社会法律制度和政策措施，为建设具有中国特色的社会主义社会管理体系提供有力保障；并要充分听取群众意见，确保每项法律政策都能取得良好的社会效果。
第五，社会管理机构系统的设立与管理组织内部结构的划分。作为社会管理载体的社会管理机构主要包括政府机构、事业单位、企业组织以及社会组织等不同形式，它们在编制、岗位、角色、成本、规模以及利用资本等要素的设定都受制于环境因素与资源分配因素即社会管理体制。而内部结构是组织各部门、各层次所建立的一种人与人、人与事的相互关系，是组织根据其目标和规章而采用的各种组织管理形式，主要包括纵向层次结构、横向部门结构和整体组织体制。例如，中央社会管理综合治理委员会从40个成员单位增加到51个，下设办公室和若干专项组。中央综治委随着职责任务的增加、领导力量的充实、成员单位的增多、工作机构的加强，为适应新形势新任务以及转变工作理念、思路、内容、方式将更好地发挥组织协调作用，这有利于把加强和创新社会管理工作推向纵深发展。