中国式分权下的地方政府绩效考核研究

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摘要：近年来，中国经济取得的成就很大程度上可以解释为和“经济上分权、政治上集权”的“中国式分权”制度安排有关，这种制度安排决定了我国的地方政府间竞争并不单纯局限于经济竞争，而是面临着政治竞争和经济竞争的双重压力，地方政府官员既要实现经济增长和财政收入最大化的目标，又要考虑政治升迁的目的，所以如何进行绩效考核就显得十分关键。但是目前我们国家的政府绩效考核还存在一些问题，比如考核目标主要是以GDP高低为主，形式过于单一;缺乏系统的政府政绩考核理论作指导，实践中具有很大的盲目性等。本文以完善我国的地方政府绩效考核制度为目标，结合我国地方政府绩效考核现状，得出我们现行考核制度中存在的问题，从目前存在的问题入手再进行深入研究，提出完善我国地方政府绩效考核制度的建议。

关键词：中国式分权 双重压力 政府绩效考核

“中国式分权”的核心就是经济分权与政治集权的紧密结合，通过中央向地方下放权力，使地方政府拥有一部分经济管理权，同时上级政府保留着人事权从而对下级政府进行有效的约束，中央则在全局进行调控。周黎安（2007）结合中国式分权制度提出了政治晋升锦标赛理论，该理论认为中央政府对地方政府的绩效考核对地方官员的政治晋升具有显著的促进作用，而地方官员又可以显著地影响本地区的经济增长。在晋升锦标赛体制下，地方官员会为了发展地方经济采取大力发展基础设施、扩大招商引资力度、重视工业发展、增加土地供给量、降低环保要求等手段来实现经济增长，以此来获得中央政府的奖励。但是该理论也指出了目前出现的很多社会问题，比如我们国家以GDP为主的晋升考核体系导致官员的激励扭曲、政府职能的转变困难重重以及建设性财政难以向公共财政转变等。[1]

2.我国地方政府绩效考核现状

改革开放以来，我国借鉴国外的管理机制和管理技术，通过观念转变、职能转变等措施，把政府绩效考核作为评判政府政绩的重要依据，政府绩效考核制度正式登上历史舞台。但是由于中央和地方政府间存在垂直的信息不对称和信息传递偏差，中央政府难以掌握地方政府官员的全部竞争信息，特别是一些隐性指标难以衡量比如官员的努力程度、官员的品德等，中央政府只能选择一些易于衡量和比较的显性指标来考核官员。于是在我国地方政府官员的绩效考核中，GDP指标的高低就成了判断地方政府政绩好坏的有力依据。为了取得政绩，各级政府动用一切资源来实现提高 GDP的目标，而对社会公众的利益与需求则缺乏重视。

3.各利益主体的效用函数模型及利益冲突分析

3.1中央政府的效用函数

我国中央政府正在成为代表更广泛人民利益的政府，所以我们设定中央的效用函数是以民众支持度为基础的U（Xl）=U（Y），X1代表中央政府，Y代表民众支持度。民众的满意度决定了中央政府的行为取向，要想提高民众的满意度就必须维护人民利益，提高公共服务的质量多多施惠于民，以此来换取广大人民群众的支持。[2]

3.2地方政府的效用函数

由于我国目前的政绩考核制度是以GDP为重，又因为政治上的集权决定了地方官员的晋升主要取决于上级政府，所以政治晋升和GDP指标是地方政府必须考虑的两个因素。U（X2）=U（x，y），X2：地方政府，x：上级政府的满意程度，y：GDP指标。这些变量都与官员效用正相关，上级政府满意度高会增加地方官员的效用，GDP越多官员效用越高。同时该函数中y又可以影响x，GDP越高，上级政府越满意。地方官员如果想得到政治晋升，必然会大力发展地方经济以提高GDP，形成“政治晋升锦标赛”的官员激励机制。[2]

3.3民众的效用函数

民众主要关心的就是公共服务质量和地方经济发展水平，我们依此设定U（X3）=U（d，e），d：公共服务质量，e：经济发展水平。公共服务包括文化教育、医疗卫生、社会保障、生态环境等;经济发展水平包括就业率、收入等。在我国，地方政府的行为对经济发展和公共服务水平具有重大影响，但是由于地方政府往往专注于政治晋升锦标赛，就忽视了公共服务的建设，忽视了民众的满意度。[2]

中央政府的目标是维护国家的稳定有序发展，维护全体人民的利益。但是地方政府官员往往是从本地区利益出发，只考虑本地区经济快速发展，换来GDP的增长和自身的政治晋升。这样的以GDP为指标的绩效考核成就了我国经济的高速发展，但是也造成了许多问题。比如现在经济在中央四万亿计划的刺激下已经出现了过热的现象，中央希望通过宏观调控来使经济软着陆，但是地方政府却依然觉得自身的GDP增长不够快，大力发展基础设施、扩大招商引资力度继续刺激经济增长，危害了中央的整体利益。在地方政府与民众的利益冲突方面，地方官员因为政治晋升的原因把大量的资源都投入到拉动GDP增长的经济建设上，对公共服务重视不够，公共服务发展达不到民众的要求，是现阶段地方政府与民众最大的矛盾所在。

4.我国政府绩效考核制度引发的问题

我国现行的政府绩效考核制度成就了中国经济近些年来的飞速发展，但是造成了很多社会问题，包括：地方保护主义与恶性竞争、为了追求GDP不顾生态环境的破坏、对基础设施建设的狂热、疯狂追求土地财政等。其结果就是公共服务的大量缺失，与民众生活紧密相关的文化教育、医疗保障等服务没有随着经济社会的发展得到相应的提升;地方政府为了获得财政收入大搞土地财政，经常违法征地甚至强制拆迁。这些问题已经严重影响到了我国经济和社会的健康、有序发展。下面将要详细分析这些问题。

4.1地方保护主义与恶性竞争盛行

地方保护主义和恶性竞争是同时存在的，是同一个问题的不同侧面（张维迎、马捷，1999）[3]。

所谓地方保护主义就是地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对本地方的企业进行保护，对外地企业的发展进行限制。目前，国内经济社会的发展存在一个问题就是国内各地方政府倾向于和国外进行经济交流，但是对我们国家的其他省份，甚至是同一个省份的其他城市之间反而经常出现地方保护主义。出现这种现象的原因是因为我国各个同级行政区之间是相互竞争的，而正是我国现行的地方政府绩效考核制度导致了这种竞争关系。由于我国的地方政府官员都处在政治晋升锦标赛的竞争环境中，而他们想获得升迁就必须使辖区内经济发展高于其他地区。基于这种目的，他们不仅仅会做有利于本辖区经济发展的事，同时还有意愿去作对其他辖区不利的事情以延缓别人的发展 （周黎安，2004）。[5]如果各个地区之间都开展自由贸易的话，会同时促进两方的发展，有可能对方发展的比自己还快，这是地方政府官员不愿意看到的，因为这样他们就会在政治晋升锦标赛中处于被动局面。所以出于理性经纪人的角度，地方政府官员都会考虑自身利益最大化，考虑自己的政治前途，就会实行地方保护主义，建立贸易壁垒。比如，一个地方如果生产白酒，地方官员就会保护本地酒厂的发展，不让外地的白酒流入本地市场，或者在税收方面给予不公平的待遇，对外地白酒征收更高的税，外地企业的成本上升，竞争力自然下降。这么做必然使本地区获益，其他地区受损失，地方官员正是通过这种方法影响本地区和外地的财政收入、GDP等，最终影响地方官员的政治前途。但是这样做却对辖区内居民没有任何好处，由于市场被本地企业垄断，居民别无选择只能花高价购买本地区商品。官员渴望通过经济发展指标的好坏获得晋升与民众渴望得到更多更好的公共服务之间的矛盾不断被激化。

恶性竞争主要体现在盲目投资上，各地方政府对一些热门项目一拥而上，比如遍地开发的工业园区热，纵观全国各地处处可见“”式园区经济热潮，在园区“圈地运动”的背后无数农民被逼“上楼”，结果却是大量耕地荒芜，园区内杂草丛生，“睡园”与“空城”现象比比皆是，导致我国大量的土地（特别是耕地）、人力、公共财政等资源的严重浪费，除了给一些地方政府创造了一大堆惊人的GDP数据外，给世人留下更多的是尴尬与无奈。

4.2追求GDP不顾生态环境的破坏

我们都知道一些能耗大、污染大的重工业企业可以在短期内促进地方经济的增长，地方官员为了取得更高的GDP使自己能够在政治晋升锦标赛中胜出，往往会以牺牲环境为代价，在招商引资中招来一批污染大的企业，只为了本地区经济指标的增长，完全不顾生态环境的破坏。杨钟馗等（2012）认为各地区为了自身经济的发展，降低环境保护的标准和投入，最终导致环境恶化。通过研究他们还发现政府的经济增长和环境呈显著地负相关，而且环境的恶化的同时也经济也没用得到相应的增长。可见靠牺牲环境换取为代价换取暂时的经济增长其实得不偿失。官员为了在政治晋升锦标赛中获胜却牺牲了民众的利益，说明了目前的绩效 考核加剧了官员与民众的利益冲突。

4.3公共支出失衡

地方政府绩效考核制度还造成了公共支出失衡。地方政府的各项财政支出主要依靠其财政收入，在财政收入一定时，政府必须在基础设施建设和公共服务之间进行选择。付勇（2007）的研究发现，地方政府更偏向于把资金投入到基础设施建设上，对公共服务的投入量比较少。原因很简单，进行基础设施建设可以带动本地区经济在短期内见效，对官员的政治晋升十分有帮助。公共服务中的教育、医疗等虽然也可以促进经济发展，但是回报周期一般都会比较长。而在我国地方官员每届的任期一般都只有5年，他们更倾向于做能在自己任期内出成绩的项目，对公共服务的项目不够热衷，因为这些项目会让他们在政治晋升锦标赛中处于劣势。但是民众显然更关心公共服务的质量，因为他们才是要在辖区内长期生活下去的群体，公共服务和民众生活息息相关。地方政府绩效考核制度造成官员激励扭曲，这和民众的利益也有着极大的分歧。[2]

5.对策建议

5.1引入民众满意度的评价机制

在西方国家的现代绩效考核中，公民是评价地方政府工作质量的重要主体。我国目前的绩效考核基本上还是自上而下的考核制度[4]，主要对地方官员进行GDP的考核，这就导致了很多地方官员只重视经济增长数量而忽视了公共产品和公共服务。所以，我们要引入基于民众满意度的评价机制，使民众满意度成为衡量政府绩效的重要指标。这样地方政府才能在估计地方经济增长的同时，兼顾公共服务、社会发展、环境保护等。让政府真正成为为人民服务的政府。

5.2加快完善公共财政制度

加快完善公共财政制度有两个途径，一是地方政府要建立以公共服务为导向的公共财政支出体系，加快财政支出体系的改革步伐，调整财政支出结构，将一部分财政资金从基础设施建设中拿出来，用于加大对公共服务事业的投入，尽快完成从投资型财政向公，共服务型财政体制转变，这样有利于地方民众享受更多更好的公共服务;同时还要加快改革和完善现行转移支付制度，现阶段我国中央对地方转移支付的比例远低于国际平均水平，这一比重过低将会减少中央政府均衡地方财力的作用，也极大的限制了地方在公共服务事业上的发展，所以实现基本公共服务均等化，一定要提高中央对地方的转移支付比例。

5.3建立政府绩效考核的监督机制

适时建立政府绩效考核监督机制，使地方政府官员做到想人民之所想，急人民之所急。加强民众、新闻媒体对地方官员行为的监督，逐步走上依法监督、依靠制度监督的轨道。[3]

参考文献：

[1]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36-50.

[2]苏常禄.官员激励、政府治理与权力监督-基于民众满意度考核的视角[D].博士.南开大学，2013.

[3]张维迎、马捷.恶性竞争的产权基础[J].经济研究，1999（6）：11-20.

[4]刘河北.中国式分权视角下的地方官员激励问题研究[D].硕士.广西大学，2013.

[5]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作-兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004（6）：33-40.