公益捐赠法律规制研究

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[摘 要] 近年来，中国慈善事业迅速发展，尤其在汶川地震后，公益捐赠款物急剧增加。然而，筹集的捐款屡次被擅自挪用甚至侵吞，使得中国公益慈善组织的公信力跌至冰点，公益捐赠乱象的法律规制迫在眉睫。因此，本文以“百名艺术家捐款事件”为出发点，浅析公益捐赠乱象的原因，初步探寻完善公益捐赠的运行路径。

[关键词] 公益捐赠；监督；公信力；信息公开

[基金项目]2013年西南政法大学校级大学生创新训练项目《探析公益捐赠乱象的法律规制―以“百名艺术家捐款”事件为视角》，项目编号：201310652031。

【中图分类号】 D92【文献标识码】 A【文章编号】 1007-4244（2014）06-105-2

近年来，我国公益捐赠事业迅速发展，但问题也接踵而至。至今，我国对公益捐赠仍未有一个确切的法律定义。在德国，公益捐赠是指在物质、精神或道德领域无私地资助公共事业。在美国，公益事业捐赠的受赠主体是公益事业团体。《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益捐赠法》）第二条中规定“自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业的，适用本法。”据此，笔者认为公益捐赠是指捐赠人按照自己的意愿，无偿地将自己的合法财产赠与给特定的公益组织支配且用于公益事业的行为。并且根据第二条可知，公益捐赠的受赠人为公益性社团法人和公益性非营利的事业单位。但不论是何者，公益捐赠的受赠人必须同时具有民事权利能力和民事行为能力，前一种能力是其接受赠与所必须的，后一种能力是公益捐赠所要实现的公益目的所要求受赠人负担某些特定义务的特殊性所决定的。基于此，笔者拟从以下三个方面探析公益捐赠的法律规制。

一、“百名艺术家捐款事件”引发的思考

汶川地震后，一百多名艺术家义拍八千多万元，定向捐给青城山市，要求所有工作都公开进行并明确第一笔划拨的500万元用于建设保利当代艺术学校。但至今学校并没有建起来，艺术家们也从没得到任何一张关于捐赠款项的使用说明。对此，中国红十字会总会（以下简称红十字会）称将这笔捐赠款用在受汶川地震影响的六省市区开展的博爱家园项目上，但未对款项的具体使用情况做出说明，并声称这与捐赠人的意愿总体一致。该事件曝光后，中国红十字会社会监督委员会（以下简称红监会）高度关注此事件，已要求红十字会向社会公开资金的详细使用情况。但一年过去，红十字会仍未做出任何情况公开，红监会也未做出任何行动。

“百名艺术家捐款事件”的出现不是偶然，捐赠款物被挪作他用也并非仅此一次。虽红十字会多次承诺改进，但类似事件仍频出不断。表面扩大了资助范围，实则不尊重捐赠人意愿，违反了公益捐赠程序，破坏了组织机构管理制度。而红十字会作为官方的公益慈善组织（以下简称公益组织），占据大部分捐款资源，享受国家政策支持，公益捐赠仍处于如此混乱的状态，严重阻碍了我国公益事业的健康发展。

从“百名艺术家捐款事件”出发，笔者认为我国公益捐赠的运行存在以下问题：（1）不尊重捐赠人意愿，捐赠款物常被擅自更改用途甚至侵吞；（2）捐赠程序混乱，管理机构各行其是，捐赠人捐赠款物的发放与使用、受捐赠人的使用与反馈等各个环节没有统一程序；（3）公益捐赠机制运作不透明，信息披露不足，内部监管不力。这些问题的暴露使得捐赠者对公益组织尤其是红十字会失去信任，更挫伤了公众参与公益事业的热情，成为我国公益捐赠事业发展的“绊脚石”。

二、我国公益捐赠存在问题的成因

（一）立法不完善

现阶段我国关于公益捐赠的立法主要有：《公益捐赠法》、《红十字会法》、《基金会登记管理条例》等少数法律，其余大部分都是行政法规和部门规章以及地方性法规。法规、规章的约束性及规范性不及法律，立法层次较低，导致运行效果并不理想。相比于英美等国的公益捐赠立法，我国立法空白较多、法律规定间相互抵触，比如《公益捐赠法》第七条规定任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁公益性社会团体受赠的财产及其增值，但从第二十三条来看公益性社会团体却从捐赠财产中划拨部分费用作为其基本费用。现存的法律法规已不足以规范当今中国的公益捐赠事业，尤其是缺少对公益组织接受捐赠款物及使用、受赠项目运作、及公益组织监管等一系列重要问题的规定，公益捐赠事业的发展也因此时常饱受非议。

（二）专业化程度不高

走专业化和职业化路线是一个国家公益事业成熟与否的重要标志。我国大部分公益捐赠是通过公募基金会或者官方公益组织运作，而这些机构、组织往往集捐赠款物筹集、项目运作评估、项目监督于一身，但却无与之相匹配的专业工作人员和运行模式。而我国对公益捐赠事业工作人员的从业资格、专业能力、职责要求、道德标准等还未有明确统一的标准，导致工作人员素质水平参差不齐，影响工作效率和质量。此外，我国的公益事业具有较强的行政色彩，导致不少公益组织只是简单地参照政府的规定和运作模式，忽略了自身的专业性、自主性，严重阻碍了公益捐赠事业的发展。

（三）社会监督缺失

根据《公益捐赠法》第二十二条、《基金会管理条例》第三十八条的规定，受赠人应当将受捐赠情况、捐赠款项使用、管理情况及相关报告公开，接受社会监督。民政部中民慈善捐助信息中心的《2013年度中国慈善透明报告》中透露有近半数受访者对我国公益慈善组织在2013年度信息披露工作的透明度表示不太满意。虽较去年有较大增长，但感到满意和比较满意的比例仅占20%。且《报告》显示我国慈善透明指数为43.11（总分为100）。可见，在实际操作中真正做到信息公开透明、接受社会监督的公益组织寥寥无几。这直接影响到捐赠人及公众无法了解公益组织的运行情况，无法进行有效的社会监督。除此之外，我国新闻舆论监督薄弱，其社会监督作用无法充分发挥。缺少评估机构、审计组织，无法对其进行评价及财务审计等，使得社会监督成为口号，并无实际效果。

（四）多重管理造成监管混乱

根据《社会团体登记管理条例》的规定，公益组织必须同时具备登记部门和业务主管部门的批准才能成立。严格的准入制度、复杂的审批程序，一方面限制大量民间组织进入公益组织行列，却无相应监管措施；另一方面使得登记的公益组织处于多个部门的监管之下，表面上有助于全面监管，但事实却是各部门互相推诿，造成“重注册，轻监管”的现象。没有明确的职能分工，没有相应的责任追究制度，加之缺乏具体可行的监督制度，多重监管最终演变成没有监管，监管体制形同虚设。

三、完善公益捐赠规制制度的对策

（一）健全和完善公益捐赠的相关法律制度

虽早在1999年我国就出台了《公益捐赠法》，但其规定过于笼统，如未规定受益人的权利、仅在第二十条规定监督管理等，导致实际操作困难重重。其一，法律法规尚未规定与之相配合的捐赠款物的使用、受赠项目的运作、监管、公益事业工作人员的资格与专业能力等相关问题。其二，信息公开是有效监管的前提，但现行的《公益慈善捐助信息公开指引》不足以促进并约束公益组织对公益捐赠信息的公开，因此，需具有法律约束力的全国性信息公开标准，并细化信息公开的范围，具体信息公开的方式和程序，完善信息披露的监督和保障。对于公益捐赠和公益信托关系与衔接在理论界争议不断，法律也应予以明确。因而，须从立法的角度对公益捐赠进行刚性规范，明确相关细则，提高立法技术，以实现公益捐赠的良好运行和繁荣发展。

（二）加强社会监督

充分发挥社会监督的作用，促进公益组织的透明化和高效化。从内部而言，公众必须提高自身意识，不仅关心捐赠款项数量，更要关注捐赠款物的流向、用途、效益等相关信息，对其进行监督。从外部而言，媒体监督是社会监督的重要形式，更是公众进行社会监督的主要信息渠道。其导向作用往往引发更广泛的社会监督，形成更强大的约束力与威慑力。通过给予媒体更充分的言论自由，才能实现更强有力的社会监督。但媒体权利、信息的有限性决定了必须依靠更广泛的平台。因而，政府、公益组织等各方力量需相互合作，整合信息技术资源，建立全国公益捐赠信息报送制度，集中定期地将捐赠款项的流向、用途、公益组织的运行情况等信息在网络平台上公布，以便捐赠人、受赠人便捷的沟通及公众更好的监督。但即使信息完全公开透明，由于其专业性，大部分信息均是数据性信息，非专业人员无法看懂。所以，还需建立独立的第三方评估机构与之相配合，对捐赠款项进行动态追踪评估，客观评价捐赠项目的运行、经济社会效益及效率，帮助公众了解捐赠款项的分配使用情况。

（三）强化政府的有效监管

在英国，实行以慈善委员会监管为中心的全方位的慈善组织监管制度。慈善委员会有随时对慈善组织进行调查、要求任何人提供账目、书面陈述以及回答问题的权利、要求已经登记的慈善组织提交每年的利润报告的财务监督权，建议权等，并与法院共同行使监督权。笔者认为，英国慈善监督委员会关于财务监督权、调查权等制度规范值得我国借鉴，但慈善监督委员会模式不宜引进。我国尚未具备建立慈善委员会制度的现实条件与理论条件，一旦将监管权力下放到民间的监管委员会，可能监管形同虚设，因而监管职能仍需政府实行，但须废除多重管制模式，采用单一监管且防止行政干预过强，对其权力予以严格限制。

（四）降低登记门槛，引入市场机制

在我国，由于公益捐赠基本由政府主导，民间公益组织的发展空间受到严重挤压，不仅违背了公益捐赠、公益组织本应具有的民间性，而且官方公益组织因缺乏有力的竞争而长期忽略自身的问题，乱象重生。民间公益力量的发展是公益捐赠事业发展的动力，并且要充分发挥市场的作用，也必须有民间公益组织广泛参与。因而必须先降低登记门槛，明确民间公益组织的法律地位，即取消双重批准的硬性要求，让更多的公益组织能够取得法人资格，以合法的身份接受公益捐赠、开展更多的慈善活动。引入市场机制，让官方公益组织和民间的公益组织公平竞争，凭借自身特色、优质的经营管理被公众信赖和选择。在市场的竞争挑战中，促进公益组织注重资源合理利用、追求成本和效益关系最大量化，主动地进行信息披露，切实履行公益捐赠信义义务。为公益捐赠事业的发展带来生机活力。

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