住房公积金财务控制改革研究

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一、当前住房公积金管理存在的主要问题

（一）住房公积金财务主体的运行能力与机制制约住房公积金的业务发展规模

首先，财务主体调剂资金能力受限。由于经济发展不平衡，不同城市的住房公积金财务主体资金来源与运用出现了不平衡，有的住房公积金财务主体发放个人住房政策性贷款资金不足，有的却出现大量闲置。资金不足与闲置并存阻碍了业务发展。其次，财务主体行业成本加大。由于各住房公积金财务主体业务发展规模不断增大，业务范围不断扩大，政府、职工对住房公积金管理要求不断增加，为适应业务新形势需要，必须通过信息化建设不断提升管理水平，已经成为各住房公积金财务主体的共识。一个住房公积金财务主体信息化建设从硬件配制到软件开发，需要几百万元、甚至上千万元的资金投入，加上后续的维护则成本更大。各住房公积金财务主体的分别重复性投入会形成巨大的资金浪费，增加了住房公积金管理的行业成本。再次，住房公积金财务主体管理目标缺乏科学合理的行业标准和考评机制。自2002年起先后调整了住房公积金管理机构，由于各地政府重视程度不同、公积金财务主体自身努力程度不同，不同区域的住房公积金财务主体的管理水平差距加大，加之考评激励机制缺乏，住房公积金财务主体的社会效益差距不断扩大，呈现出强者恒强、弱者相对更弱的现象。这对住房公积金制度的最后，职工异地住房公积金贷款、住房公积金账户异地转移手续繁杂、流程复杂，成本费用较高。随着经济发展、户籍制度改革的推进，职工不同城市间工作调转与异地购房公积金贷款将逐年增加并呈现常态化趋势。这为住房公积金管理与创新带来新的课题。

（二）住房公积金会计核算管理模式不同的矛盾

根据《条例》，我国住房公积金的管理实行“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的原则。在这一制度框架下，目前我国住房公积金业务运作在实践中按住房公积金管理中心与委托银行的关系区分，住房公积金会计核算管理模式大体存在两种模式：第一种是委托银行办理业务，中心监管与审批模式，可以简称为委托办理模式。这是我国住房公积金制度下的原生模式，是住房公积金业务运作与管理的主流方式，在重庆等多数城市应用。第二种是以住房公积金管理中心办理为主，银行予以协助，可以简称为自主办理模式。这是近年来公积金业务运作与管理的新兴方式，在大连等少数城市应用。目前我省各地的模式则介于两者之间。住房公积金核算模式存在的问题主要表现为：一是存在重复劳动现象。采取“银行前台录入，中心后台确认”的方式，银行网点专柜人员需同时将相同信息录入中心系统和自身系统，致使专柜人员重复录入，工作量较大。二是中心系统和银行系统积数核对难度较大。由于两套系统都记账至个人明细账，并同时计算计息积数和职工利息，如果到账日期或调账日期有差异，就会引起两套系统积数不一致，最终导致两套系统结息不等。三是难以实现跨行转移。在多家银行承办公积金业务的情况下，当因工作调动等原因办理住房公积金跨行转移业务时，因各行使用不同的管理系统软件，无法实现带积数转移，只能采取全额提取方式，从而使转移业务等同于补缴及支取业务处理，背离了公积金转移业务的实质。

（三）管理机构财务管理制度不健全、操作不规范、内部审计严重缺失

目前，全国共有340多家市级住房公积金管理机构，住房公积金会计核算和财务管理依然依据财政部1999年制定的会计核算办法和财务管理办法，尚无统一规范的业务操作规范。若干财务问题的处理缺乏统一的规定，存在着重资金筹集，轻资金管理的现象。有的地方财务管理制度不健全，许多财务管理措施无法落到实处。财会核算较乱，住房公积金使用效率差。有的中心为了追求高额收益.哪家银行承诺利率高就转存到哪家，在指定的受托银行以外的机构办理住房公积金金融业务，大笔资金任意转出，部分已沦为腐败者囊中的“唐僧肉”。前几年，由于制度不完善，内控制度严重缺失，有空子、有漏洞，住房公积金涉案数字之大，令人瞠目结舌，国家和人民的财产遭受重大损失。至今全国住房公积金管理系统尚无统一的账务管理软件，软件使用五花八门，中心尚未建立与银行统一的住房公积金管理软件，有自己开发的，有买软件公司研发的，模式，标准不统一，计算方法，方式不统一，与银行衔接困难，在实际操作中很不方便，缺少严肃性，有的中心违反规定放弃职工个人明细账的核算，导致无法对委托银行办理业务住房公积金进行有效，实时地监督。

二、住房公积金管理创新探索

根据《条例》规定，住房公积金管理中心具体负责住房公积金的经营管理。在住房公积金运营管理的过程中，住房公积金管理中心不但负责住房公积金的归集，住房公积金提取使用、收益分配等具体工作，还承担住房公积金的经营风险，是一个独立完整的经济、责任实体。加强住房公积金的财务管理，应做好以下工作：

（一）优化整合财务主体，为住房公积金财务管理创新营造良好环境

为进一步凸显住房公积金制度的优越性，满足政府、企业、职工对住房公积金管理的需要，加快推进广大职工的进一步改善居住条件的步伐，针对住房公积金制度运行中产生的新问题、新矛盾，通过吸收、新创等方式将某一区域内部分或全部住房公积金财务主体进行优化整合。促进区域内住房公积金制度协同发展，进一步增强住房公积金资金规模、提升区域住房公积金制度运行抗风险能力和管理水平，方便区域内职工缴存、使用住房公积金。设立直属省政府的住房公积金管理机构，建立省级住房公积金财务主体，省内各市住房公积金财务主体并入省级住房公积金财务主体。全省住房公积金管理实行统一决策、统一管理、统一核算、统一制度。建立全省住房公积金财务集中运营体系。住房公积金财务主体的会计处理过程是财务主体的业务办理过程。会计工作全面、实时反映住房公积金管理中心业务，并监督控制业务风险，是一项重要基础工作，是管理工作重要组成部分。为此，建立以”业务数据集中处理”为核心的全省住房公积金业务信息管理系统和相应的运营管理体系。设立账务核算和业务管理中心，统一会计核算和人员管理。设立计算机信息开发中心，统一业务系统的开发管理、运营维护管理。统一会计制度和账务组织。全省实行统一的会计规章制度，做到会计工作标准化规范化。住房公积金财务主体优化整合后，全省是一个住房公积金财务主体。省内各城市通过系统这个网络平台在同一系统内办理住房公积金相关业务，使各城市办理业务已经实现同城化，极大地方便了不同城市间职工公积金账户转移和异地办理住房公积金政策性抵押贷款。在资金调剂方面，由于全省一个住房公积金财务主体，住房公积金可在省内各城市间调剂，有利于提高资金的使用效益。在缩小不同城市间住房公积金管理差距方面，由于全省统一管理，带动和促进了原管理落后城市住房公积金业务的发展和管理水平的提升。在较短时间内缩小了不同城市间住房公积金管理差距。在抗风险方面，由于优化整合后住房公积金财务主体的规模以几何倍数扩大，将大大增强住房公积金财务主体抗风险能力。

（二）积极探索运营模式，为住房公积金财务管理创新创造条件

目前绝大多数城市实行的委托办理模式，住房公积金的归集、提取、贷款、结息对账等业务全部委托银行办理，所有的数据资料、账务信息都由银行掌握，管理中心仅对业务进行审批和依据银行传递的单据记录总账，有的地方管理中心每天向银行收取票据自行录入，并定期与银行对账。在这种模式下，住房公积金业务的第一手资料由银行掌握，管理中心时常受到牵制，造成管理工作较为被动。而自主办理模式，住房公积金管理中心承担住房公积金归集、管理、核算、提取等全部具体工作，即自己设立中心机房，不设或根据具体情况自设少量的网点，操作前台与后台工作均由中心人员承担完成，直接办理住房公积金管理业务，其资金在商业银行专户存储。大连市取得了较好的实践效益。应当尽快完善并广泛推广以住房公积金管理中心办理为主，银行予以协助的自主办理模式。只有实行了自主办理的运行模式，才能够真正实现财务主体的管理自主，切实履行《条例》的职责。

（三）健全内控制度，为住房公积金财务管理创新夯实基础

内部控制是一个单位内部，为了保证业务活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、完整。管理中心必须建立和坚持内控制度，为住房公积金财务管理营造环境。建立货币资金控制，防止住房公积金被挪用、贪污。管理中心应加强银行账户的管理、严格按规定开立账户，指定专人定期核对银行账户，定期和不定期的进行监督检查对大额资金的转存与调拨应建立管理中心审批制度。严把支取“三关”。防止采取非正常手段，使用假合同、假批文强取、套取、骗取个人住房公积金，一要把支取条件范围关，用途是否合乎《条例》规定，必须对号入座，符合者办理，不符合者拒绝；二要严把支取手续关，支取手续要合乎规定，要有法律效力，对那些弄虚作假，不具有法律效力的，已过时的手续，不予办理支取；三要严把支取程序关，住房公积金必须经过受理—审查—批准三个阶段，其审查阶段必须严把支取证明材料的真伪关，核对余额现在状态、是否是封存、是否为他人提供了质押担保，只有当审查合乎支取规定，才能批准职工提取住房公积金。建立住房公积金贷款控制，防范贷款风险。为降低贷款损失，提高资金使用效益，防范贷款风险，中心应对贷款的对象、条件、期限、金额、担保、保险、合同的变更和终止、程序等做出明确而详细的规定，并且要建立贷款责任追究制度，真正做到“谁审批、谁负责”。在委托贷款发放过程中，首先严把贷款申请人的资格审查关，其次是申请人的资信及担保手续关，最后严把借款内容审查关。审查要真正做到项项留心，处处把关，才能把贷款风险降到最低。

（四）建立审计制度，为住房公积金财务管理创新构建新机制

内部审计是管理机构内部的一种独立评价活动，是对内部控制的再控制。住房公积金内部审计的目的是为了提示管理中心在管理过程中存在的问题，分析原因，提出建议，督促管理机构和管理人员认真落实住房公积金管理法规，切实做好住房公积金所有者的合法权益。查找内部管理风险点，完善、整合内控制度，定期评价内控制度执行情况。各地住房公积金管理机构都纷纷制定了众多的内控制度，但内控制度不够系统化和统一化。为此应结合风险点查找，完善和整合住房公积金管理的内控制度。同时还应对内控制度进行定期的评价，分析和监督内控制度的执行情况，在工作实践中不断修改和完善内控制度，以确保住房公积金管理“有规可循、有规必循”。大部分住房公积金管理中心人员较少，有很多职工身兼多岗，县级管理部等分支机构有的只有3-5名职工，而这几个职工却管理着几千万的公积金。所以，对于内部会计控制的审计尤为重要。住房公积金内部会计控制审计主要包括：不相容职务是否分离、风险控制是否存在、授权批准制度是否发挥作用、信息系统控制是否可靠等。重点开展资金运作审计，提高住房公积金社会效益和经济效益。央行利率政策调整后，为确保住房公积金的保值增值，住房公积金管理机构必须加强资金运作。加强资金运作必定带来更大的风险，因此，住房公积金内部审计的重点就是资金运作的审计。这种审计不仅仅是事后审计，更多的是事前和事中的审计。住房公积金管理机构在转存定期存款、发放个人住房贷款、国债投资等资金运作中，应规定内部审计部门全过程地参与重大资金运作的制度建立、计划编制、方案制定、决策实施、测算分析等工作。完善内部审计长效监督机制，提高监管质量。制定严密的审计计划，细化审计过程。对审计报告严格把关，提高审计报告质量。采取后续审计，做好审计发现问题的落实和整改。对发现带普遍性的问题要对系统内的机构发出情况通报，要求各部门举一反三，引用借鉴；向相关管理部门报告情况，提醒主管部门重视相关业务的管理和规范；同时对制度上存在的问题，要求主管部门修改完善。准确定位，突出重点，引起相关领导重视，建立独立的内部审计机构和高素质的审计队伍。首先，将业务素质强、品质优秀的业务骨干充实到内部审计队伍中。其次，加强对审计人员的培训和教育。再次，强化内部审计激励考核机制，增强内部审计人员的工作责任感和积极性。树立正确的目标定位，提升审计层次。住房公积金管理内部审计应立足于高层次、综合性经营监督的本质属性。树立和落实“围绕工作目标，服务于管理，突出重点，控制风险，审计为民”的理念，拓展审计职能，为确保公积金保值增值提供有力的服务和保障。

（五）完善法规规定，为住房公积金财务管理创新提供法律支撑

目前执行的住房公积金会计核算办法和财务管理办法，还是财政部1999年制定的，十多年过去了，形势发生了巨大的变化，住房公积金缴存人数增加数倍，业务范围大大拓宽，资金规模更是增加了数十倍乃至上百倍，原有的会计核算和财务管理的相关规定，不能满足住房公积金业务发展的需求。住房和城乡建设部正在组织相关部门为修改《条例》进行较大规模的调研，为此，各地住房公积金管理机构，要抓住这一有利时机，组织财务管理人员，认真查找住房公积金财务管理依法办事的薄弱环节，建言献策，为住房公积金财务管理创新寻求法律支撑。作为住房公积金监管部门的财政部，应当正视全国住房公积金迅猛发展的现实，着手对住房公积金会计核算办法和财务管理办法进行修改完善，进一步提升各项业务会计核算的科学性、可行性，确保住房公积金财务管理的可信性。作为住房公积金主管部门的住房和城乡建设部，应当尽快争取财政、审计等相关部门的支持，发挥各地管理机构和基层工作人员的聪明才智，集合各地财务管理之精粹，制定全国统一的财务操作规程，规范财务运行，努力让这部分资金增值，使之服务于民、造福于民。

（六）开发设计科学规范的信息系统，为住房公积金财务管理创新提供技术支持

住房公积金业务量大，工作繁杂，势必需要功能强大的、设计完善的住房公积金财务管理信息系统的强有力的技术支持。目前，全国各地住房公积金信息管理系统正处于大面积更新、升级阶段，住房公积金主管部门—建设部，应当汲取各地运用实践中积累的经验，开发、推广使用适应会计核算管理模式的统一、规范、科学并经专家评审认可的计算机管理系统软件。在新系统的开发设计中充分融入内部审计的管理思想，加强计算机控制和内部审计信息建设，全方位实现住房公积金财务管理手段信息化。