高职教育中的法制建设
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一、高等职业教育内涵式发展的主要矛盾
1．国家政策与高等职业教育发展要求之间的矛盾
高层次技师教育是高等职业教育的一种类型，然而由于其教育管理与教育行政部门无缘，客观地造成了高层次技能型人才和高层次技术型人才分别由教育行政部门和人社部门双重管理的二元现状。因而，目前高等职业教育的内涵式发展仍然将“技师教育”类型的高等职业教育排斥在高等职业教育之外。第三，高等职业教育的投资渠道问题。从一项对40多个国家的调查表明，职业教育的办学成本是一般普通教育的2．5倍。从我国高等职业教育的投资渠道来看，国家财政仍然是主要的投资渠道，财政性经费约占总经费的60%，其中财政预算内经费占总经费的50%，且增长缓慢。投资渠道过窄，投资数量严重不足仍然是制约高等职业教育内涵式发展的主要障碍。第四，高等职业教育定位不明确。目前，从政府、社会到学校都还没有真正把高等职业教育当成不同于学科高等教育的一个相对独立的类型来对待。相关法律不完善、政策不配套，投入严重不足，人才培养模式尚未完全转到高技能人才培养模式上来，仍然沿用学科型普通高等学校模式来办高等职业教育。高等职业教育内涵式发展与上层建筑之间矛盾的加深和扩大，严重制约了高等职业教育的内涵式发展。
2．高职教育与社会经济发展之间的矛盾
高等职业教育教学质量和办学社会效益的稳步提升，是高等职业教育内涵式发展的根本目的。要实现高等职业教育的内涵式发展，需要高等职业教育与地方经济接轨，与市场经济接轨，加强市场预测功能，采取多层次、多元化、多形式的办学模式，走社会化、集团化道路。与地方经济接轨、走集团化发展的多元化、多形式的办学道路，无疑是高等职业教育内涵式发展的必经路径。然而在法制建设滞后的情况下，由于高职院校本身不可能解决职业教育公益性与行业企业公利性之间的社会矛盾，因而不可避免地导致教育行政部门出台的政策性文件在高职院校执行的过程中失灵，使高等职业教育走与地方经济接轨、走集团化发展的多元化、多形式办学道路受到由于法律缺失的市场机制失灵的干扰和影响。要实现高等职业教育的内涵式发展，还需要高职院校走校、企合作和工、学结合的道路。然而在相关法律法规缺失的情况下，行业企业参与高等职业教育的法人主体地位得不到确认，因而导致行业企业参与高等职业教育的责、权、利关系的动力机制失衡。行业企业参与高等职业教育的动力机制失衡，客观地造成了高等职业教育校企合作和工学结合的主体之间责、权、利关系不对称的被动局面。在这样的社会背景下，高等职业教育的内涵式发展，难以做到对行业企业教育资源的优化配置，难以形成“双师”结构的师资队伍，难以实现办学效益和社会效益的最大化。
3．高职教育体制与高职院校办学活动的矛盾
高等职业教育市场机制的缺失，客观地形成了国有公办高等职业教育大一统的发展格局。国有公办高职学校往往为市属或者省属事业单位，隶属于政府或者某政府部门，具有一定的行政级别，机构框架也如同统招高校，教职员工为国家正式在编工作人员，经费为财政拨款和自筹相结合的模式。这种管理模式仍然未能脱离计划经济时代的理念，职工大锅饭思想严重，各级管理干部将自身级别的提拔作为最重要的工作目标。落后的办学思维必然导致落后的教学效果。国有公办高等职业教育大一统发展格局的弊端，表现在高职院校的内涵式发展的负面作用则是行政化管理模式的体制机制。首先，行政化管理体制人为地形成了公立高职院校对高等职业教育的垄断地位，制约了民办高职院校、行业企业等其他高等职业教育主体的有序竞争，导致高职院校自身内涵式发展的竞争机制缺失。第二，行政化管理体制人为的制造了高职院校的官僚阶层，客观地形成了科层制官本位的岗位本位机制，人为地造成了高职院校广大教师之间收入分配的差距。目前，高职院校人事制度改革还没有形成岗位评价、岗位目标、岗位职责、岗位监管、岗位考评相结合的岗位评聘制度，还不能形成法治意义上的公开、公正和公平的岗位竞争机制，行政的、政治的和人情的因素在高职院校管理阶层的形成过程中还发挥着主导性的作用。在这样非法治过程形成的高职院校管理阶层，很难实现高等职业教育内涵式发展的岗位目标。人浮于事、工作错位导致较低的工作绩效与较高的岗位收入形成较大的反差，造成了管理阶层与广大教师之间收入分配的明显差距，严重地损害了高广大教师积极参与高等职业教育改革和创新的积极性。
二、高等职业教育内涵式发展的法制需求
1．对国家立法的需求
从法律层面上看，规范我国高等职业教育的仅有《高等教育法》和《职业教育法》，其余均是以部门规章和国务院决定形式出现。但《高等教育法》主要是规范普通高等教育的，对于有独到特色的高等职业技术教育则几乎没有规定，高职教育是以部门规章、地方性法规、条例作补充，这就带来了法律实施的巨大空间差异性和随意性问题。而《职业教育法》主要是规范初等和中等职业教育，这使得高等教育处于规范不足、交叉状态。虽然历经了30多年的高等职业教育已经占据了高等教育的半壁江山，然而高等职业教育理念、结构、体制、机制和制度体系的现状，已经无法满足社会公众和广大受教育者对高等职业教育的现实需求。这些问题都有待于国家通过立法来加以解决。
2．对行政管理法制化的需求
提升职业技能教育与技术教育的层次和水平、提高以工作过程为导向的项目课程的质量和水平、实现高等职业教育资源的市场化配置和办学社会效益的最大化，是目前高等职业教育内涵式发展的首要问题。要破解这一难题就必须创新高等职业教育的运行机制，破解政校合一、管办不分、政策失灵、社会监督和评价机制缺失、人事制度改革滞后等一系列高等职业教育内涵式发展进程中的现实问题。因此，高等职业教育内涵式发展的进一步推进，需要教育行政部门(省、市、县)制订切合高等职业教育体制改革、资源优化、人事制度、职称评聘、教师准入、社会监督和评价等一系列行之有效的制度规范，以保证高等职业教育内涵式发展的有序进行。
三、高等职业教育法制建设的目标导向
高等职业教育的法制建设应从三个层面展开:第一个层面是通过国家立法制定相关的法律和法规，确立高等职业教育主体和从业者的制度规范;第二个层面是省(区、市)教育行政部门通过制定相关的政策和制度标准，规范高等职业教育主体的办学行为;第三个层面是高等职业教育主体(高职院校、行业企业和社会投资者)通过建立规章制度，规范高职院校的微观运行。具体应达到以下几个目标:
1．制定高等职业教育法
制定《高等职业教育法》是对《职业教育法》和《高等教育法》的继承和完善。通过这部立法明确高等职业教育的体制、性质、地位、体系、主体(高职院校、行业企业和社会投资者)准入、办学经费、办学机制(校企合作、工学结合)、职业资格证书与培训等实质性的法律规范;明确国家(省、区、市)教育行政部门、人力资源和社会保障部门以及行业企业监管部门对高等职业教育的责任义务;明确行业企业和社会投资者参与高等职业教育的主体地位以及经济和社会利益;明确国家通过政策性扶持、财政补贴和转移支付等有效措施支持行业企业参与高等职业教育的相关义务。
2．建立健全高职教师资格考试制度
根据高等职业教育的特殊需要修订教师法，主要是补充高等职业教育教师的准入条件和培训等内容。对高等职业教育教师的准入，应在工作经历和专业技术方面作出特别的规定，对“双师型”教师和“双师”结构教学团队等重要概念作出明确的解释。除此之外，还要通过制定和实施高等职业教育教师资格考试制度，不断充实高等职业教育的师资资源，保障高职院校对“双师”结构师资队伍建设的有效需求。
3．落实高职院校法人制度
应根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》要求，取消高职院校实际存在的行政级别和行政化管理模式，建立适应高等职业教育社会化发展的法人制度，完善对高职院校法人行政的监督、考核与评价机制。建立适应高等职业教育内涵发展的二级法人制度，明确高职院校二级法人在教育组织和创新、师资配置和科研管理方面的决策和财务权力，赋予其配置和优化社会教育资源、构建“双师”结构教师团队、制订专业(学科)带头人和一线专(兼)职教师岗位考核标准的权力。
4．制订高职院校教师专业技术资格标准
目前全国大多数高职院校在专业技术资格评审过程中所执行的都是普通本科院校的试行标准，不适应高等职业教育发展规律，造成高职院校专业技术资格评审工作混乱。因此，教育行政部门应当会同人力资源和社会保障部门出台高职院校教师专业技术资格标准。制订高职院校教师专业技术资格标准:一要有利于全面推进高职院校的人事制度改革;二要有利于提升高职院校的核心竞争力;三要有利于改善高职院校的教育生产关系。
5．建立全员岗位竞聘制度
要打破专业技术职务终身制，全面推进高职院校人事制度改革，其核心是建立适应高等职业教育内涵发展、满足不同岗位需要的岗位责任制、绩效考核与评价、奖惩与激励制度。通过实施全员竞聘上岗制度，实现高职院校对专业技术岗位的动态管理。
6．推进全员社会化养老制度改革
推进全员社会化养老制度改革是我国深化改革教育体制的客观要求，是实现高等职业教育社会化发展的必要条件。取消高职院校事业编制涉及全体在编人员的切身利益，因此不能一刀切，可以采取由双轨运行向单轨过渡的办法稳步推进:一方面要遵循科学发展观，逐步解决高职院校事业编制人员的转轨问题;另一方面还要敞开高等职业教育的大门，优化整合社会上高等职业教育的人力资源，通过国家立法保障高等职业教育所有从业者的合法权益。
作者：李生京单位：吉林工业职业技术学院副研究员