京津冀城市分工与布局协同发展研究

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摘 要：实现京津冀协同发展，是提升首都经济圈国际竞争力，实现国家发展战略的需要。京津冀面临着城市空间布局不合理、城市分工不协调、城乡发展差距不断扩大等突出问题。日本首都圈，历经五十多年的基本规划，城市空间布局完成了由圈层结构向网络结构的渐进演变，科学、合理的都市圈规划，成为其引导区域发展的方针指南和国际化都市圈的成功典范。应借鉴日本首都圈经验，编制首都经济圈发展规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局，构建合理的城市空间发展格局，实现京津冀城市协同发展。

关键词：京津冀；城市空间；协同发展；日本首都圈

中图分类号：F13/17 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2015）01-0012-08

一、京津冀协同发展提出的背景和意义

“京津冀地缘相接、地域一体，完全能够相互融合，实现协同发展。” 京津冀目前面临着城市空间布局结构不合理、城市分工不协调、生态环境持续恶化、区域与城乡发展差距不断扩大等突出问题。“实现京津冀协同发展，是面向未来打造新型首都经济圈，实现京津冀优势互补，促进环渤海经济区发展的重大国家战略”。“以京津冀城市群为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线，从广度和深度上努力实现优势互补、良性互动、共赢发展” [1] 。

战后日本高速经济增长，一方面提高了综合国力和国民生活水平，另一方面也为首都圈发展带来了机遇和挑战。日本政府通过长期规划，不断引导各区域的协作分工，优化城市空间布局，带动了整个首都圈的共同发展和繁荣，大大提升了首都圈的国际竞争力。

借鉴日本首都圈经验，“编制首都经济圈发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，谋求区域空间、重大基础设施的协同发展与布局，构建合理的城市空间发展格局，推动京津冀城市协同发展”[1]。

二、日本首都圈城市竞争力及城市规划历程

日本首都圈，也称广义的东京都市圈，包括1都7县，圈域面积36 884km2，占日本国土总面积的9.8%。2013年首都圈总人口4 354万人，占全国人口的34.2%。劳动力人口2 323万人，就业人口2 223万人，占全国的35.4%，GDP占全国的38.0%。第三产业占全国的78.6%，其中服务业占到圈内总产值的19.0%。农业产值17 339亿日元，占日本的20%，农产品耕种面积63.2万km2，占全国的13.9%；林业产值268亿日元，占全国的6.9%；水产量22.1×104t，产值398亿日元。首都圈绿化面积2 859kKm2，绿化率78.4%，都市公园27 562km2，人均6.4cm。65岁以上老人占23.1%[2]。

（一）首都圈及东京都国际竞争力现状

2012年东京圈GRP151 940亿美元，位居世界第一（纽约120 960亿、洛杉矶78 670亿、首尔77 390亿、伦敦73 120亿、巴黎66 920亿、莫斯科52 010亿、上海51 650亿）。在世界城市综合能力排名中，东京综合经济影响力位居第10位、商业方便度第9位、知识创新第10位、技术成熟度第7位、人口构成、宜居度第13位、产业、生活成本第27位、健康、安全、治安第11位、持续可能性、自然环境第19位、交通设施完备第4位、港口功能第7位；

外国投资企业最具魅力的亚洲国家和地区，日本排名第3，R&D日本第2； 2011年东京举办国际组织机构会议153次；外企公司日本共3 103个，其中2 747个在首都圈，2 724个在东京圈，且近5年几乎没变化；创新企业2008年全日本1 809个，首都圈718个，占39.7%，其中40%是IT及教育产业。2011年首都圈制造业企业达到了64 695个，增加了6.0%，东京都有16 664个；大型研究机构，2012年全日本18个，首都圈6个； 2012年全日本举办普通国际会议2 337次，首都圈829次，占35，5%，参会人数达47万人。

截止到2012年末，在留外国人数203万人，首都圈91.5万人，占45%，其中，45.6%住在首都圈、38.9%住在东京圈；2013年日本观光游客比2012年增加24%，达到1 036万人，外国人住宿，全国约1397万人次，基本上都是住在首都圈，达1 313万人次；2013年全国大学及大学院数782所，首都圈263所，在校生127.789万人；首都圈外国留学生6.4万人，占全国13.6万的47.3%[2]。

（二）首都圈城市规划的历程及其特点

日本从1958年开始制定首都圈规划，20世纪末完成第5次规划，期间经历了日本经济从高速增长、稳定发展到泡沫经济、经济衰退半个世纪的发展历程，规划的时代背景和环境条件也发生了多次历史性的变化。

1958年日本开始的第1次首都圈规划，目的是限制东京都的无度扩张，将首都圈的范围由东京为中心半径50km扩大到100km。1968年第2次首都圈基本计划，明确提出“强化都心区中枢性商务及管理功能”，对周边地区也更倾向于积极的引导开发。为了改变人口和产业等向内部过度集中的模式，东京首都圈1976年的第3次首都圈基本规划把中心区的部分中枢性职能分散在周边地区的“商务核心城市”。1986年，日本政府推行第4次规划，形成了具有多个核心和圈层的“多中心、多圈层”的区域结构及自立都市圈。1999年的第5次规划是为了应对老龄化、全球化、信息化等，把首都圈建成具有经济活力、充满个性与环境共生的区域，通过培育、利用业务核心城市，交通、通信的基础设施整治和都市空间职能的重组，实现以据点城市为中心、彼此相对独立，并能方便交流的自立、互补、高密度的“分散型网络区域空间结构”[3]。

日本首都圈历经5次规划，实现了由控制城市无序蔓延，到有机扩散、到商务核心城市建设、再到“多中心、多圈层”的区域结构，及通过环状区域交通系统的不断完善，最终形成了“分散型都市圈网络结构”首都圈城市的合理分工和布局，缓解了东京都的压力，带动了周边地区的繁荣，提升了东京首都圈的国际竞争力。

三、日本首都圈城市一体化规划的经验

日本为了改变“东京一极集中”的现象，缓解东京都压力，提升东京首都圈国际竞争力，在城市空间格局、职能分工和交通等基础设施的空间集聚效应等方面取得了许多宝贵的经验。

（一）发展“多核多圈层”城市空间格局，以增强都心的核心力和辐射力

日本政府不断加强次中心城市的发展。1959年―1970年建设副都心城市和以居住为主的卧城；1970年代中期以后，新城由生产向研发一体化转变；1980年代中期以后，新城不再孤立发展，而是联合周边城市实现功能互补，形成商务核城市，并以商务核城市自立城市圈；基于1988年法律第83条，为了改善向东京都区部过度集中的一集依存型状况而形成的多集分散型国土形成促进法，在首都圈中，离东京都区部相当远距离的广域范围内，建设以业务功能为核心的业务核都市，现已形成“分散型网络结构”，14个（木更津、成田・千叶、成田、筑波、熊谷・深谷、春日部・越谷、琦玉中枢都市圈、川越、青梅、八王子・立川・多摩、町田・相模原、厚木、横滨、川崎）广域连接据点，承担着广域业务机能、都市间业务往来及交流，非常便捷。2010年业务核都市1 192万人，40.4万个企事业单位，从业人数为475万人[4]。

通过交通和基础设施的联结，东京首都圈形成了中心―副中心―周边核心城市多圈层的区域空间格局，及围绕中心城区的环状空间结构。

（二）各区域空间完善的职能分工体系，以带动圈层各个地区的经济繁荣。

东京首都圈5次规划促使东京的部分职能依次向外转移，形成了比较合理的职能分工体系，并且形成相对独立的城市群，各城市群围绕东京都又形成了多核多圈层的城市格局。

东京都中心主要发挥着政治、文化以及高层次产业中心职能，其他职能则大多由各县承担。东京都的多摩地区承担居住和研发职能；邻近三县和茨城县承担居住、研发和工业职能；神奈川和千叶县还承担着港口职能。2012年首都圈港口产业的LQ>1，说明在港口产业方面在日本首都圈占比较优势；而农业职能由千叶和茨城县承担。产业结构是区域职能分工的一个具体体现。在经济高速增长时期，东京对外迁工厂采取3年免征固定资产税等鼓励措施，禁止在都心三区大规模建厂，从而东京都的第三产业得以迅速发展，第二产业相应受县到抑制。2012年东京首都圈GDP中第三产业的比重达到了81.4%，其中服务业占到了首都圈生产总值的27.2%，城市产业空间结构得以不断优化。现东京都主要承担第三产业，LQ>1，在日本首都圈第三产业的发展中占有举足轻重的地位[5]。

（三）面临首都圈城市设施老化、交通拥堵等问题，实施大维修和大型国家机构外迁

城市设施老化现象严重 东京都70.3万套房屋是在1980年前按旧的耐震标准建造的钢筋、混泥土、3层楼房，占到24.7%，千叶县有19.8万套旧房，占29.8%，琦玉县有14.9万套（21%）、神奈川县27.2万套（20.1%）。东京圈建筑时期按1981年旧的防震灾标准建的防灾据点占到了60%，高于全国平均的老化率52%。道路超过50年的东京都34%、琦玉县30%、神奈川县26%，都超过了全国平均数16%。首都高速道路的总长约300公里，40年以上的道路超过了40%、30年以上的占50%，老化现象非常严重。东京都心东京证券交易所附近道路面积虽然很大，占到45.8%，但是街区面积很小。日本桥、八重洲、京桥地区等老建筑物占的比例也很高，40年以上的占44.8%、30年以上的61.8%、神田30年以上的占43.4%、新桥、虎门30年以上的26.5%、大手町、有乐町、丸之内30年以上的46.6%。近些年日本为了集中用地，增强国际竞争力建造了一些新的高楼，建筑面积都超过了6000cm[6]。

随着少子化严重，都市集约化、缓解密集市街地、更新都市老化设施、增大公园等空地面积。不断完善基础设施的完善，东京圈10个铁道公司设置的铁轨站上，视力障碍者的引导控制设置率为99.8%，残疾人用厕所设置率为89.1%，台阶消除率达到84.8%。公交车99.9%达到了上下车无台阶。东京都70%的市町村已做好防震、防灾及灾后避难工作，琦玉县完成95.2%、千叶县完成83.3%、神奈川县完成87.9%[6]。

筑波研究学园都市，是1963年为了形成高水平的试验研究及教育基地，缓解首都圈人口过度集中，而建成的试验研究教育机构，现已有50年的历史，32个业务机构，大多是民间研究所和研发型企业，其基本目标是科学技术中枢据点都市、广域自立都市圈中核都市、环保生态模范都市。根据1988年1月和7月内阁会议决定“关于国际机构等的转移方针”，以及“多集分散型国土形成促进法”，79个机构11个部队已有65个机构和11个部队全部搬出东京都区部，移到了首都圈21个业务核都市区[6]。

（四）健全的网络化交通基础设施，缓解了都心及周边地区的交通压力

东京首都圈规划遵循 “交通优先”原则。目前，东京首都圈已经形成了由新干线、轻轨和地铁构成的区域轨道交通网络。首都交通圈每年铁道利用率非常高，定期定点上下学的1980年914万人，1995年达到高峰1 177万；定期上下班的1980年3 025万人、1995年4 146万人、2010年4 193万人。东京特别区铁道分担率高达48%（公交3%、自行车14%、徒步23%、汽车12%），地铁和通勤铁路成为东京核心区向外辐射的骨干线路。除了新干线等城市间电气轨道交通外，首都圈建有内环、外环以及圈央道（中央联络公路）3条高等级的环线道路，并以东京外环为起点对外建有6条放射状高速公路，支撑首都圈的出行活动[6]。

由于六大民营地铁线的完善，地面交通得到很大改善，1980年混杂率基本上在200%，其中东京急行田园都市线高达231%，西武池袋线234%，到1995年基本上都降到了200%以下，东京圈2012年降到了165%。为了提高从都心到成田国际机场效率2010年7月开通了成天高速铁路，日暮里到成田机场只用36min。2010年10月东京国际机场（羽田）开通了国际航班，2012年10月开通了京滨急行线及机场线京急蒲田站附近的立交桥，大大便利了从都心及横滨到羽田机场。东京国际机场以国内航班为主，2012年客流量达到6670万人次，2014年3月增加了3万起降跑道，达到44.7万，24h开放。成田国际机场2012年客流量达到3 060万人次，起降跑道2014年增到30万个[12]。

强大支撑这巨大都市圈的都市活动的是极高服务质量和水平的铁道交通网络，东京圈随着铁道和郊外住宅地一体化的开发，形成了铁道利用率极高的都市，这在世界上是少见的。

四、京津冀城市空间布局现状及协同发展建议

2004年2月京津冀区域一体化发展达成“廊坊共识”，11月份国家发改委启动了京津冀首都圈区域规划编制，确立首都圈“2+8”模式，2010年京津冀一体化进入加速推进时期，2011年，“京津冀一体化”的概念被明确写入国家“十二五”规划，成为国家战略。2014年，2月26日主席提出要着力加大对京津冀协同发展的推动力度，编制一体化发展的相关规划，京津冀协同发展战略进入实质性推进阶段。

（一）京津冀城市一体化发展中存在的问题

目前，以北京为中心向外辐射的轴向关系，各城市之间相对封闭，区域发展仍不协调，真正实现京津冀城市协同发展还有很大困难和问题。

1.京津冀城市功能布局不合理。北京首都圈一轴集中程度较高，京津两大核心城市面积占首都圈比重不足16%，却聚集了首都圈近30%的人口，总体经济实力占整个首都圈比重近50%，对外贸易所占比重甚至在90%以上。都市圈核心城市功能的过度集中可能给基础设施带来巨大的压力，交通不畅导致人们通勤时间延长，经济运行效率地下，是因为北京城市核心功能过于集中导致的。

2.首都圈存在着典型的二元结构。京津两大核心城市的城市化水平和经济发展水平很高，但周边各市的城市化水平和经济发展水平较低，存在着大量的乡村地区和农村人口。京津两市的城市化水平分别已经到达71%和58.87%，但除唐山和秦皇岛30%外，其余20%左右。首都圈明显的两极分化不利于产业在圈域的空间转移，核心区的进一步发展无法得到周边有实力的腹地的强力支撑，周边地地区也不能很好地通过产业的地域分工而获益。

3.京津冀产业空间格局没有形成合理规划。连接城市之间的交通体系有待完善，网络化程度不高。长期以来，北京，天津以及河北省各市均各自为政，城市发展目标相似，在产业政策上追求大而全，导致产业结构自成体系，自我封闭，这样的产业结构现状的直接后果是区域内各利益主体相互之间争资源，争项目，争投资的要素争夺和无序竞争导致的市场分割相伴相随，圈域内协作分工体系难以形成，整体实力难以提高。京津两市相互掣肘，没能很好发挥中心城市对周边地区的辐射带动作用。保定和霸州之间没有铁路连接，城际间联系不紧密；沿海地带缺少一条将秦皇岛、唐山、塘沽和黄骅连为一体的铁路，不利于各地港口职能的专业化分工；交通设施建设与规划缺少区域上的协调，北京周边缺少东西向高速，大量交通需穿越北京市区。

（二）合理推进京津冀城市协同发展的对策建议

2014年关于共同推进京津冀协同发展提出了7点要求，“编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题；自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用；加快推进产业对接协作，理顺三地产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，不搞同构性、同质化发展；着力调整优化城市布局和空间结构，促进城市分工协作，提高城市群一体化水平；着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络”[1] 。

为解决首都北京城市功能过度集中的问题，亟须构建京津冀双核、多轴、多中心、网络型空间发展模式，即，双核：以北京和天津为中心城市，通过增长极的扩散效应带动周边地区的发展；多轴：京津唐轴线、京保石轴线、京张轴线和京承轴线；网络化：网络状就是城市节点的连线，依托高效便捷的交通网实现各级节点连线城市交流经验，协同发展模式。

（1）建立京津冀多中心、多圈层城市空间结构，增强北京的核心力和辐射力。首先应保留首都北京的中心区域政治中心地位；同时开发北京近郊地带，建立科技、制造业、文化等中心，把过度集中的城市功能有序地分散开来。在环首都区域建设一部分功能卫星城市，形成环首都多中心城市圈。在怀来县、滦平县、固安县等地建设一批休闲度假新城；将北京的部分大学迁至保定、廊坊等地，构建大学城基地。发展区域次中心城市，形成围绕北京的自立城市圈。唐山是京、津、唐城市群的重要组成部分，应充分发挥其地理优势和经济优势。张家口作为冀西北地区的核心城市，应与周边城市同城化管理。承德应自立旅游业城市圈，带动整个京津冀旅游业发展。各区域一方面以北京和天津为核心，一方面要形成自立城市圈，发展多圈层结构。

（2）筹谋合理的京津冀空间产业布局及分工，带动天津及河北经济的发展。北京应主要发挥政治中心、文化中心和对外交流中心等功能，加快发展第三产业。天津要充分利用其商贸口岸的有利条件，发展物流总部；第二产业应以发展化工机械、自动化仪表电器等为重点，避免和北京产业同构现象。廊坊应发展成以高新技术产业和现代服务业为主的新兴城市；唐山可以利用丰富的资源扩大其钢铁、电力、建材工业的规模；北京的化工产业等可转移至沧州；保定应该大力发展新能源产业，以太阳能、风能等清洁能源的研发与生产为核心；张家口要发挥坝上草原优势，积极发展新技术并做好成果转化；承德和秦皇岛作为历史文化名城，应该发挥其景观资源，引领首都圈旅游业发展；石家庄要建成区域内医药、装备制造和纺织业中心；邯郸冶金工业产业占比较重，要加大钢铁、建材、高新技术和生态养殖等产业的发展；邢台重点发展装备制造、煤化工等产业；衡水要加快发展橡胶、金属制品和化工产业。

（3）构建京津冀交通网络型空间架构，加快圈内经济联系，缓解所有交通压力。

通过规划高速铁路、城际铁路、一般铁路、高速公路，加强首都经济圈之间的交通联系通道。已批复的京沈高铁开通后经过承德市，加强了京冀段联系。除加强北京和这些地方城市的联系外，也要加强这些城市间环状网络交通的规划，开通保定到廊坊的一般铁路，建设承津城际快速铁路等。形成完整的北京和河北以及天津和河北的高速公路网；增加北京东西向高速公路，减少北京中心城区的通过通，解决拥堵现状；配合第二国际机场，加强高速公路与其的边界联系，例如修建北京向西北赤城方向的高速等。要努力将京津冀交通发展打造成以轨道交通为主体的公共交通模式，构建城际快速轨道交通网络，加强中心城市对城市群的带动作用，各区域协作分工，实现京津冀城市的协同发展。

在目前中日两国“政冷、经冷”的背景下，借鉴日本的经验教训，“日为中用”，把京津冀建成国际化都市圈，从而带动河北省周边地区的繁荣发展，是明智之举。

[参考文献]

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[3] 张良 吕斌. 日本首都圈规划的主要进程及其历史经验. 城市与区域，2009（12）： 6.

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[5] 张召堂. 中国首都圈发展研究[M]， 北京： 北京大学出版社， 2005.

[6] 日本国土交通省《平成24年度 首都整浃碎vする年次蟾妗[EB/OL]. [2013-06-21]..[R].日本国土交通省， 2013.