《SPS协定》区域化问题的发展及应对
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近年来，随着世界各国对动植物疫病关注的增加，区域化问题日益成为《sps协定》下讨论的重要议题之一。
近年来，随着世界各国对动植物疫病关注的增加，区域化问题日益成为《SPS协定》下讨论的重要议题之一。鉴于对国际农产品贸易的影响，特别是区域化原则本身运用中存在的困难、对于清晰的工作指南的需求、WTO成员对《SPS协定》第6条原则的不同理解以及由此引发的贸易关注都要求对此问题进行深入思考，做出进一步阐释说明。国际标准组织IPPC、OIE都已在区域化方面开展了不少工作，但与国际农产品贸易发展的现实相比，区域化工作还有待进一步加强。
《SPS协定》中有关区域化的规定
WTO《SPS协定》第6条规定，各成员应保证其卫生或植物卫生措施适应产品的产地和目的地的卫生或植物卫生特点，无论该地区是一国的全部或部分地区，或几个国家的全部或部分地区。在评估一地区的卫生与植物卫生特点时，各成员应特别考虑特定病害或虫害的流行程度、是否存在根除或控制计划以及有关国际组织可能制定的适当标准或指南。
《SPS协定》还指出应特别认识到病虫害非疫区和低度流行区的概念等。在此原则基础上，《SPS协定》确定的国际标准组织IPPC和OIE已分别在各自负责的领域内开展有关区域化的工作，负责在该项事务上对SPS委员会提出技术方面的指导。
国际标准组织在区域化方面的工作进展
成立于1952年的IPPC现有标准24个，目前还没有对植物无疫区或低度流行区的正式认可程序。在现有标准中，有3个应用于区域化，即ISPM4《建立无疫区的要求》（Requirements for the establishment of pest free areas），ISPM10《建立无疫产地和无疫生产点的要求》（Requirements for the establishment of pest free places of production and pest free production sites），以及ISPM22《建立有害生物低度流行区的要求》（Requirements for the establishment of areas of low pest prevalence）。
去年，在第7次植物卫生措施委员会（ICPM）上，委员们表示应尽快形成一个对于无疫区和低度流行区实施认证的指南的概念性标准。随后，专家小组起草了“无疫区和低度流行区认可的实施指南”的草案，其中包括认可的推荐程序。此程序包括以下几个步骤：
由出口合约方（contracting party, CP）的国家植物保护组织（the National Plant Protection Organization, NPPO）提出认可请求及其他相关的关注区域的信息；
进口CP的NPPO处确认有效并确定提交信息存在的主要遗漏，进口CP的NPPO使用认可程序的描述，理想的情况是有一个临时的时间表；
技术信息的评估，如果必要，要求进一步的信息或进行现场调查以核实虫害状况；
与出口CP的NPPO交流评估结果；
如果成功，进口CP给予官方认可。
此草案拟在递交植物卫生措施委员会标准委员会审查修改后送交各国咨询意见。同时，ICPM也决定针对无疫区的国际认可展开可行性研究。
此外，IPPC还有许多相关支撑标准，如：ISPM6《监测准则》、ISPM8《某一地区有害生物状况的确定》、ISPM9《有害生物根除计划准则》等。
尽管IPPC已开展了相应的区域化工作，并制定了一些标准，但这些标准总体上看来都比较宽泛，同时，也未有明确具体的操作细则。
成立于1924年的OIE在其《陆生动物卫生法典》也描述了达到无疫状况的要求。在2005年的OIE第73次大会上，OIE采纳了《陆生动物卫生法典》关于区域化和区隔化的修改章节。它包括实施区域化和区隔化的程序，还有关于贸易伙伴获得动物亚群健康状况认可的进程描述。对于区域化，OIE的建议步骤是：
在监督和监控的基础上，出口国确认其领土内一个地理区域内的动物亚群对于一种具体动物疫病的健康状况；
依据《陆生动物卫生法典》规定的措施，出口国要确定一个程序；
出口国向进口国提供上述信息，并说明这一地区可作为流行病隔离区用于国际贸易；
进口国基于对出口国兽医部门的评估、其他OIE相关标准等决定是否接受这样一个区域作为动物和动物产品的进口地区；
在合理的期限内，进口国向出口国报告他们决定的结果及理由；
应努力通过使用协商机制（如OIE争端解决机制）来解决在区域化定义上的不同观点达到临时性或最终的意见一致；
进口国和出口国可以缔结一个正式协议定义这个区域。
在2006年5月OIE国际委员会大会上，OIE提出关于区隔化/区域化（compartmentalisation/zoning）的概念文件以供讨论。 “区隔化”是在一国境内划分不同的区域，确保无规定的动物疫病，带有人为的、行政管理色彩，可以小到只有一家或数家饲养场。OIE表示，区域化和区隔化的应用并不是强制性的，考虑到环境因素、疫病监督水平等疫病的流行病学和应用情况的特殊因素，只应应用于适当的时候。
部分WTO成员对区域化认可的想法
虽然WTO提出了区域化原则以降低动植物病虫害对国际贸易产生的影响，但是，由于涉及到各成员的利益，以及WTO成员对区域化问题在理解和判断上的差异，导致在对区域化认可上难以达成一致，使认可过程流于形式，区域化原则至今未得到有效运用。
巴西、阿根廷等南美国家近十年来投巨资建设了口蹄疫、猪瘟等动物疫病无疫区，并得到OIE认可。但欧、美、日等国出于各自经济利益考虑，坚持无疫区必须建立在双边认可基础上，不承认OIE认可的无疫区。
在此情况下，阿根廷、巴西、智利等南美国家多次要求制定国际无疫区认可程序、设置认可时间表，推动区域化认可工作。他们的意见归纳起来，基本上将区域化认可进程分为如下几步：
1. 出口成员内部确认后请求ISSB认可。
2. 出口成员提出双边认可请求并提交相关信息、文件。
3. 进口成员说明认可的步骤、要求，也可要求进行调查。
4. 出口成员提交技术信息和证明其已获得的认可符合国际标准等支持性信息。
5. 进口成员评估文件并向出口成员进行反馈。也可以要求提供附加信息。
6. 出口成员对反馈意见做出回应。
7. 进口成员评估出口成员的回应意见。如进口成员要求解释，重复前两个步骤。
8. 进口成员进行现场评估。
9. 出口成员回应现场评估的检查报告。
10. 进口成员否决或批准认可申请。
这些国家对认可程序的设想在大方向上与OIE所提出的步骤有一定的相似之处，但他们又在各步骤中进行了更为细致的规定。尽管如此，他们也没有对区域化认可设定预期时间。
关于区域化问题的认识
鉴于区域化问题对国际贸易所产生的影响，开展区域化工作的重要性和迫切性日益突显出来。然而，由于基于各自利益的考虑，各国对区域化问题的理解与判断存在差异，因此开展区域化工作的难度也很高。虽然“零风险”的做法已被广泛认为是不科学并会对国际贸易产生不利影响，但在推进区域化工作的过程中，出口国的努力仍会受到进口国出于保护境内人类与动植物健康等各种考虑的影响。
此外，当前区域化工作本身具有很强的专业技术性，当其运用于国际贸易时，政治与经济利益等考虑因素的加入使得该问题变得更为复杂和敏感。尽管WTO《SPS协定》中明确了区域化原则，但由于具体实施中涉及到法律、技术、经济等诸多因素，增加了区域化工作及认可的难度。
首先，在法律上，由对区域化原则的实施发散出的许多问题还不明确。例如，国际认可机构是否担负其国际认可过程中相关的法律责任；不承担责任的声明是否是国际认可过程的一部分。
第二，从技术角度出发，区域化指南、工作程序及区域化认可时间表也存在大量值得思考的问题。这些问题包括如果存在对于具体虫害或病害的具体国际标准，国际区域化认可是否只能采用该标准；一旦获得国际认可，是否需要定期更新，或者只要状况未发生变化，认可一直有效；无疫区国际认可的过程是否适用于多种虫害疫病情况，或只适用于有限的情况等诸多问题。
第三，由于对国际贸易存在重大影响，不可避免地，该问题也会引申出各种经济方面的考虑。如，对进口国、出口国、发展中国家和最不发达国家的影响，市场准入问题，国际认可成本和当前双边认可成本的比较；国际认可体系的资金来源和方式。
对我国区域化工作的一些建议
加强研究，有效参与相关国际活动
鉴于区域化工作的复杂性，应注意结合我国农产食品的进出口情况，加强对国际区域化工作的跟踪研究，掌握国际动植物区域化管理发展的新趋势，有效参与相关国际标准组织的标准制修订活动。
完善法律法规，做好配套工作
《中华人民共和国农产品质量安全法》将于2006年11月1日起施行，该法已将“区域”的概念列入其中，体现了国际相关标准、法律的要求。当务之急是要加快《农产品质量安全法》相关配套法规的制订与颁布，并尽快落实，充分发挥新法及相关法规在国际贸易中的作用，提高我国农产食品的质量安全和国际竞争力。
加大投入，加快无疫区建设
农业部已提出建设和完善重大病虫害监测预警、动植物病虫害防治、动植物病虫害检疫监督、农药兽药质量监控和残留检测、技术支撑、物资保障六大体系。根据我国区域化工作的现状和国际区域化工作的发展，当前，应当加大相关投入，提高国内防治水平，推进国内无疫区建设，推动贸易伙伴和国际标准组织对我国的认可。
（作者单位：中国农科院农业质量标准与检测技术研究所）