农产品质量安全监测监管行政执法探讨
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摘要：以甘肃省定西市为例，分析了农产品质量安全监管过程中存在的问题，探讨并提出了加强农业行政执法的措施，措施包括：要从投入、生产到销售等各个环节抓起，强化监管机制，狠抓落实，规范农产品生产行为，真正构筑起一道坚固的农产品质量安全网。
农产品质量安全监管是一项法律性很强的工作。要搞好这项工作，必须依据国家颁布的《农产品质量安全法》和《食品安全法》等一系列法律法规，明确法定监管职责，分工协作，发挥优势，积极探索各种行之有效的执法措施，从投入、生产到销售等各个环节抓起，强化监管机制[1]，狠抓落实，规范农产品生产行为，真正构筑起一道坚固的农产品质量安全网。
1要从源头抓起，形成全程监管
定西市农产品质量安全监测监管是从2004年开始的。当时市政府根据省级部门设置，经市编委批准成立了由市农业局主管的农产品质量安全检测机构。按照市上分工，本站主要监测监管种植类农产品质量安全，而畜产品类的质量安全监管由市畜牧局承担。几年来，本站对种植类农产品质量安全如何依法监管进行了大胆尝试，并取得了一些成效，也总结出了一些经验教训。从近年来省级对定西市开展的例行监测和监督抽查情况看，定西市地产农产品质量安全总体可靠，蔬菜监测合格率稳中有升，2012年、2013年、2014年分别为99.06%、99.5%、100%。
1.1掌握特征，“对症下药”
种植类农产品生产情况复杂，特征有所不同，具体有四个方面：一是生产农户的分散性。定西全市辖六县一区，121个乡镇，1874个村12836个社63.49万户农户。全市各县乡除了少部分有规模的专业生产户外，其余均属分散在零星地块的小菜园式种植。二是不受季节性限制。定西市属甘肃中部干旱低温区，这里年平均气温为5.5℃～7.5℃，平均降水为500mm左右且集中在夏秋两季，干旱少雨，山区面积大，川区面积小。由于农户的分散性种植，决定了种植蔬菜的方法各有所不同。有条件的，如经济状况好，思想开放的农户，会选择平整的大地块搞塑料大棚，一年能种植几茬，而没条件的，只能种春季一茬，秋季种植很少，产量也很低。三是销售不统一性。蔬菜种植有规模的，生产和销售时间基本统一，分散区因海拔、气候条件不一，种植、生长成熟期迟早不一，所以销售时间也不统一。四是蔬菜流通[2]中的难管性。本地的蔬菜生产基地少，蔬菜专业合作组织更少，大部分蔬菜是本地商贩从外地运来的，由于尚未真正实行市场准入制度，导致一些农药残留超标的农产品进入定西市蔬菜市场，使之监管失控。以上特征给严格执法增加了难度。为此，我们采取分散采样和集中定点采样、例行监测监管和监督监测监管相结合的办法进行监管。实践证明，这个办法“对症下药”，监管效果显著。
1.2严把关口，层层设堵
为了推进农产品质量安全全程监管[3]，我们从源头入手，严把“投入、生产、加工和销售”关。联合工商、质监、畜牧、公安等部门，分工协作，综合利用检测设备和技术，扩大抽检范围和数量，加强对农药，肥料等农业投入品质量和各类农产品质量监管，对各农资经营网点和农产品生产专业户、零散户、生产基地进行全面调查整顿。扎实开展春秋季农资市场联合执法检查，加大违法行为查处力度，杜绝禁限用农药、肥料的违法生产、销售和使用[4-5]，实现源头式管理，确保农业投入品和农产品质量安全。
1.3建立网络，一网打“净”
在市农业局统一领导下，由质监科牵头，成立了农产品质量安全管理工作领导小组，加快了农产品质量安全监管体系建设。在机构队伍建设方面，市、县设有监管监测站，乡镇大部分设有监管站，村社设有协管员，户上选有预警员。实行“一管二”，即市管县、乡，县管乡、村，乡管村、社，村管社、户，建立了四级监管网络，上下各负其责，网络联通，一网打“净”的监管模式，较好地保障了全市初级农产品的消费安全。
2种植类农产品质量安全监管中存在的问题
2.1生产经营规模化、组织化程度低
目前，定西市蔬菜实现农业标准化生产和管理的生产企业、经济协会所占比重还比较小，农业标准化生产技术、措施还需进一步落实到千家万户的田间地头。另外，蔬菜产品生产分散，规模不大，随意性大，组织化程度低，种植户人员年龄偏大，文化程度低，缺乏科技培训和法制培训，部分生产者对蔬菜产品质量的责任意识、安全意识比较淡薄，标准化措施得不到有效贯彻和执行。
2.2市场准入制度不够健全，质量追溯难
除了畜产品实行了市场准入外，种植类初级农产品没有产地证明和质量监测证明便进入市场。上市蔬菜农药残留监测成空档，市场准入机制有待进一步完善。特别是路边小摊蔬菜均是散户[6-7]生产者的产品，所销售的产品质量安全更是难以监管。
2.3分散生产户难约束
定西市蔬菜分散户数量庞大。这些户多数是自产自吃自销，根本不懂如何科学种植，如何做到农产品质量安全。对于这些分散户在依法监管上存在处罚难、执行难的问题，需要在法律法规方面制定相应细则。
2.4监管力量和技术支撑有待加强
种植类农产品质量安全监管工作任务重，量大面宽，专业性强。而全市、县（区）农产品质量安全执法人员不足，特别是专业检测技术人员更缺，有的没有编制，所需专业人员进不去，在职的多是“半路出家”的兼职人员，应对着多个业务主管部门。据统计，市、县、乡共有农产品检测人员403名，其中：市级10人，县级45人，乡镇、村级共348人。真正能干检测工作的专业人员192名，占总数的47.6%。而这些检测技术人员大多年龄偏大，知识结构老化，难以适应高精尖大型仪器的操作和分析工作[8]。市县级人员还稍微稳定些，乡镇级监管人员专业素质较低，大部分为临时抽调，流动性强，专门从事监管检测的人员较少，无法满足量大面宽且专业性强的农产品质量安全工作需要。现有的人才缺乏和断档现象给农产品质量安全监管工作带来了极大影响，有限的监管力量已不能胜任日益繁重的监管任务。专业技术人员不足势必导致基层监管缺乏有效的技术支撑。目前比较常用的监管手段是抽样监测，包括快速检测、定性检测以及定量检测。就我市来说，面对每年3000份样品的繁重监测任务，定性检测成为筛查的主要方法，然后根据定性结果，对超标和可疑样品进行定量检测。定量检测耗时长，费用高，时效性不强。由于蔬菜等农产品的流通快，等到检测结果出来时这些产品早上市销售了，检测结果往往只能作为事后警告或责任追究的依据，农产品质量安全检测与实际要求差距很大。另外，县、乡两级近年来虽然国家逐渐完善体系建设[9]，配备了相对先进的仪器设备如气相色谱仪、高效液相色谱仪、原子吸收、原子荧光光度计等，但是由于受技术和检测经费的限制，这些仪器往往成了闲置设备。
2.5教育与处罚不对接
执法的目的是为了规范行业秩序，确保农业产品生产安全，对各种违法行为的查处是本着教育改正的目的。而部分执法人员在进行检查监管过程中缺乏对《农业法》、《农产品质量安全法》和《食品安全法》等相关法律的宣传教育。在实际执法过程中，对违法违纪者处罚不够，往往是通报批评多，查办严惩的少。
3创新依法监管手段，全面推进农业行政执法
3.1深化体制改革，建立联合执法机制
要以监管示范县创建为抓手，充分整合农业执法力量。建立健全多部门配合协调、齐抓共管的监管协调机制。农业执法部门要充分发挥优势，积极协调工商、质监、公安等部门实行联合执法。要先行在“菜篮子”主产区创建农产品质量安全监管示范县，积极推进农产品质量安全追溯和产地准出管理。加大违法行为查处力度，坚决杜绝禁限用农药、肥料的违法生产、销售和使用。扎实开展春、秋季农资市场联合执法检查和专项整治行动，各类农产品上市前集中抽查，实行岛链式监管，确保农业投入品和农产品质量安全。
3.2推进全面监管，构建全民参与格局
要保障法律法规的贯彻实行，最基本、最重要的是普法。普法是执法的前提和基础，法律不仅要靠专门机关和执法人员去实施，更要靠广大人民群众共同遵守。要以做好农业政策法规宣传为抓手，充分利用各类媒体平台，大力开展《农产品质量安全法》、《食品安全法》等法律法规的普及教育，开展农产品质量安全知识竞赛，扩大执法影响力。只有人民群众增强法律意识和法制观念，知法、懂法、守法、用法、护法并监督执法机关和执法人员依法办事，才能“依法护农、法治兴农”[10]，将法律法规条文付诸于执法实践之中。要把及时公开农产品检查、检测信息作为重心，满足人民群众的知情权，发挥舆论监督和引导作用。同时，要通过多种方式，畅通投诉举报途径，使广大群众能够参与到农产品质量安全监管中来，形成“政府主导，全民参与、齐抓共管”[11]的良好局面。
3.3健全监管网络，不断完善制度机制
以建立农产品质量安全监管追溯制度为抓手，指导各农产品生产专业户，专业合作社，生产基地建立起完整的农业投入品使用记录、生产档案及质量检测体系，对辖区内各农资生产经营单位，特别是禁限用高毒农药定点销售单位严格健全销售档案，以此推动产地准出和质量追溯管理。严把市场准入考核，逐级明确风险责任，强化法律意识，督促生产经营者自觉遵守法律法规[12-13]。同时，要科学界定部、省、市、县四级质检机构的业务分工和工作范围，严格规范例行监测、监督监测和速测工作；加快推进质检体系建设，加快投资建设市（地）级，补充完善县（区）级，尽快夯实乡镇级，不断提升市、县、乡检测机构的风险评估预警能力。另外，要建立完善应急预案机制，加快报送信息的时效性，制定舆情方面的监测制度，建立健全农产品风险监测评估体系，实现科学管理，明白生产，放心消费[14]。
3.4强化队伍建设，促进履责能力提升
以乡镇监管机构建设为抓手，加大对干部职工业务能力的培训力度，加强培训指导，强化岗位练兵，切实提升依法履行监管责任的意识和能力。要求执法人员同时具备较高的农业专业技术素质和与农业相关的法律、法规修养，使他们在执法过程中真正能正确运用法律，做到精通业务、程序合法，效果显著[15]。要建立健全日常工作机制，制定规范的举报投拆、巡视检查、台账建设等制度。完善行政执法责任和考评制度，细化奖惩措施，奖罚分明，以此推动执法人员的工作技能和执法水平。杜绝行政不作为、慢作为、乱作为现象[16]。精心组织开展农业行政执法案卷评查活动，推进农业执法规范化建设，提升农业执法人员的执法水平。总之，只要强化各级监管执法机构队伍建设，不断提升他们履行职责的能力和执法水平，农产品质量安全监管工作就会迈上一个新台阶，农产品质量安全就有了可靠的保证。
作者：陈必琴 单位：甘肃省定西市农产品质量安全监督管理站