城乡义务教育均等化

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该文从城乡基础教育均等化存在问题入手，通过相关文献和数据分析，得出目前我国城市和农村在义务教育均等化方面存在的差距及原因，并由此提出促进城乡义务教育均等化的措施。

义务教育是基本公共服务均等化的主要领域之一，义务教育作为国民的基础教育，既能够提高国民的基本素质，又保障着每个公民最基本的生存权和发展权，并为全面建设小康社会提供高素质的劳动者。但现实情况是我国城乡义务教育存在非均等化问题，城市和农村差距明显且不断扩大。

一、 现阶段城乡义务教育之间的差距：问题与现状

城乡义务教育在教育经费方面的差距。目前我国教育财政管理体制使得我国教育经费投入“重城市、轻农村”。以城乡生均预算内经费差异为例，根据《中国教育经费统计年鉴2007》，2006年全国普通小学生均预算内经费支出为1361元，其中农村1230元，城镇1578元。农村与城镇相差348元之多，是城镇的77.94%。2006年全国普通初中生均预算事业内经费支出为1562元，其中城镇1718元，农村1355元，农村比城镇少363元，是城镇的78.87%。

城乡义务教育在办学条件方面的差距。教育经费投入上的差距势必影响到办学条件的改进和完善。以生均教学仪器和学校校舍为例，2004年小学生均教学仪器值城乡之比为2.9：1，初中生均教学仪器值城乡之比为1.4：1在城乡教育信息化方面，2003年，农村小学生机比45：1，城市小学生机比17：1；城市初中学生机比17：1，农村初中生机比30：1。32.16%的城市小学建有校园网，仅有2.93%的农村小学建有校园网。城市初中这一数字为42.93%，农村初中只有13.1%。在学校校舍方面，随着国家对农村教育投入力度的加大，农村新增校舍质量明显提高，危房总面积减少，从2000年的3117.5万平方米下降到2004年的2229.2平方米，但农村小学危房占全国小学危房总面积的比例却在上升，这说明同期城乡义务教育建设的投入比例仍然失衡。

城乡义务教育在师资力量方面的差距。学历合格率、专任教师职称结构等是师资力量差距的主要表现。2005年，城市、县镇、农村普通初中教师合格率分别为99.6%、99.44%、98.80%。学历差距逐渐缩小，主要是农村教师通过在职进修、自学考试等达到学历标准，但水平参差不齐。在职称结构方面，2004年农村小学高级教师和农村初中中学一级以上专业职务教师的比例分别比城市低8.9和14.5个百分点。由于农村物质生活条件差，工作环境艰苦，教师个人发展机会有限，造成骨干教师的大量流失。

二、城乡义务教育产生差距的原因分析

城乡二元结构是导致城乡义务教育非均等化的制度根源。1949年建国之初，为了优先完成工业化现代化的目标，国家采取了城乡分割的二元结构和高度集中的资源配置模式。这种高度中央集权的发展战略对于快速恢复国民经济和社会发展具有重要作用。但建立在户籍制度、社会保障等制度城市偏向基础上的城乡二元分治，使得城乡义务教育差距日益加大。导致农村学生无法与城市学生享有同等的教育机会、教育资源，使农村教育长期处于落后状态。

过度分权的教育财政体制是导致城乡义务教育差距的主要原因。在义务教育经费投入方面，中央和升级财政大部分集中用于高等教育，较少的财政经费用于义务教育。农村义务教育实行经费省级统筹，管理以县为主，县级政府承担了筹措经费的责任。在这种体制下，义务教育普及水平受制于各地区经济发展不平衡的不利影响和制约作用，城市地区往往经济发达，财政实力雄厚，用于义务教育的资金投入也较充裕；而农村地区长期经济落后，财政压力较大，无法提供充足的资金用于义务教育。

现有义务教育融资渠道单一，缺乏更多社会力量的参与。现阶段我国义务教育主要是通过国家设立公立学校提供，属于向生产者付费方式。这种方式的优点是简便易行，保证生产者集中使用教育经费，但其缺点也较明显，缺乏有效的市场竞争使其夸大成本和降低质量。

二、 城乡义务教育均等化的对策

加快户籍制度改革，逐步消除城乡二元结构。逐步实现以户籍制度改革为核心，消除附着其上的就业、教育、医疗、住房等制度壁垒，推进农业转移人口现代化，使农村子女和城市子女享有同等的教育机会、教育资源、教育政策。深化户籍制度改革，可将已经进行改革省市的成功经验推广至全国。如在2009年5月5日辽宁省政府公布《辽宁省》明确规定全省取消农业、非农业户口性质划分方式，按照居民的实际居住地登记户口，统一登记为居民户口，这一举措可以使在城市有居所的农村人口享受到与城市人口同样的义务教育基本服务，推动其他各省市进行相应改革，为城乡义务教育均等化提供制度保障。

建立科学合理的教育财政管理体制。现阶段应该以促进城乡义务教育均等化为目标，县级政府突出管理功能，省级政府强化其指出责任。农村义务教育经费不仅要由公共财政支持，还需要中央政府进行保障。对于西部地区的农村，义务教育支出全部由中央财政负担，在经济较为发达的中部地区，应有中央和各级省政府共同承担；在经济发达、财政资金充裕的东部地区，应有中央、省级、地方三级政府负担，以省和县政府为主，中央予以适当补贴。除了以上措施，还可以实行横向转移支付制度即发达地区向经济欠发达地区进行转移支付，以平衡配置教育资源。大部分城市义务教育已经相当完善成熟，发达地区有条件也有义务从财政上支持欠发达地区。

完善贫困生资助政策，减轻农民教育负担。在2008年实行义务教育之后，推行了“两免一补”政策。但营养早餐计划只在少数地区开展，只有对家庭经济困难的寄宿生提供生活补助，资助政策尚不完善。因此应建立义务教育“助学金”制度，专门解决各类弱势群体学生的经济负担和入学困难。其次，扩大资助对象范围，改变当前仅仅对寄宿制学生进行资助的现状，扩大至全体贫困生，促进义务教育均等化。

有效引入社会力量进入义务教育领域，缓解公共教育开支。义务教育作为特殊的公共产品，主要有国家和政府投入，有公立学校提供服务。这种方式存在一定的局限和不足。可以按照政府引导、社会参与的原则，对投资义务教育的社会力量出台免税优惠政策，吸引社会力量集资办学，拓宽义务教育融资渠道。政府应积极主动地与社会办学力量取得联系，引导、沟通、动员社会力量参与，鼓励、支持民办教育发展，鼓励社会资金投资义务教育，向民办学校学生提供均等的财政支持。也可借鉴国际经验，通过非营利教育机构的运作，向社会筹集教育投资；通过营利教育机构的运作，把私人资金引入教育领域。

城乡义务教育均等化是个动态和渐进的过程。在实现这一目标的过程中，政府要明确其职能分工，重塑公共服务理念，加快职能转变，切实履行提供义务教育服务功能。完善相关法规政策，合理配置资源，促进其在城乡间合理有序流动。同时，加强与社会力量合作，形成政府、社会力量间的战略联盟，通过公办学校、民办学校以及各种社会力量，提高义务教育服务的质量和效率.

（作者单位：青岛大学）