国内机场规划调整思索
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本文作者：熊朝关羽作者单位：中国国际工程咨询公司
2008年1月，经国务院审议通过，由国家发展改革委和中国民用航空局（原民航总局）联合颁布了《全国民用机场布局规划》（简称《规划》），提出到2015年，机场总数达到244个左右，全国80%的县级行政单元能够在地面交通100公里或1.5小时车程内享受到航空服务，服务的总人口达到全国总人口的82%，上述区域内的国内生产总值（GDP）达到全国总量的96%。《规划》是我国民航发展史上唯一由国务院批准并实施的机场布局规划，颁布实施以来效果显著，对我国民用机场总体布局、建设等方面起到了很好的指导和推动作用。同时，在规划实施过程中，随着民航运输内外部条件和环境的变化，也出现了一些之前尚未充分预见和考虑的问题，需要在现阶段及未来的机场布局规划和建设中予以重视。为此，国家发展改革委委托我公司开展全国民用机场布局“十二五”及2030年规划调整的研究工作，以期适时对《规划》进行必要的调整，适应经济社会和民航业发展的需要。笔者现就有关工作的研究和思考，阐述鄙见，与大家交流。
一、民用机场布局特点及发展情况
1.机场布局特点
(1）机场数量快速增加，服务能力显著提升
截至2010年底，我国民用运输机场数量达175个，比2005年增加33个；机场密度达到1.82个/十万平方公里，比2005年提高了23%。按100公里服务半径计算，既有机场服务体系覆盖了全国73%的县级行政单元、75%的人口和86%的GDP。初步形成了以北京、上海、广州等枢纽机场为中心，以成都、昆明、重庆、西安、乌鲁木齐、武汉、沈阳、郑州等省会或重点城市机场为骨干，其他干、支线机场相配合的基本格局，运输保障能力和服务水平显著提高。根据我公司的研究成果，民航局颁布了《中国民用航空发展第十二个五年规划》，预计到“十二五”末，民用机场规划数量将达到245个，其中，建成的数量在230个以上，提前5年实现既有规划目标。总体来看，我国民用机场数量呈现快速增长态势，大型机场数量不断增加，中、小机场布局密度显著提高，为经济社会发展提供了有力保障。“八五”以来民用机场数量增长情况见表1。
（2）地区间机场密度差距仍较明显
从单位面积机场密度看，由高至低为华东、中南、东北、西南、华北、西北和新疆，西部地区机场覆盖面较小、东部地区机场覆盖面较大，密度最高的华东地区是新疆地区的五倍以上。总体看，西部地区居民航空出行的地面距离长、难度大，东部地区比较便利。从单位人口机场密度看，由高至低为新疆、西北、西南、东北、华北、华东和中南。我国西部地区因人口数量少，单位人口拥有的机场数量多，而东部地区尽管机场数量多，但单位人口拥有的机场数量不高，这表明东部地区机场的服务效率较高，而西部地区机场的服务效率偏低。具体见表2。
（3）机场功能结构的区域性分布差距较大
民航运输需求与经济发展水平密切相关。改革开放以来，我国沿海地区凭借有利的经济发展条件，在全国经济格局中率先崛起，区域经济发展存在不平衡现象，由此导致的机场布局和航空运输发展也存在着东密西疏的现象。东部地区航空业务量占全国比重较大，大中型枢纽机场大多分布在东部沿海地区，京、沪、穗地区机场的旅客吞吐量占全国总量的33%，而中西部地区仅有乌鲁木齐、昆明等机场凭借对外地缘优势，成为特殊意义上的区域门户枢纽机场，机场吞吐量分别占全国总量的1.6%和3.6%。随着国家西部大开发战略的深入实施，我国民航机场布局呈现向西部倾斜的趋势，但机场功能结构分布特征在短时间内较难改变。
2.机场发展情况
（1）枢纽机场旅客吞吐量集中度很高
2010年排名前51位的机场旅客吞吐量占全国总量的95.2%，除京、沪、穗的四大机场外，成渝枢纽由于地理位置优越，发展较为突出；中部地区呈现武汉、长沙、郑州三大机场相互竞争的格局；珠三角地区的广州和深圳机场之间的竞争也日益加剧；东北地区已经从大连、沈阳双核领跑，转变为大连机场一花独秀，沈阳和哈尔滨机场紧随其后的局面。
（2）大、中型机场保持快速增长
2010年，昆明机场旅客吞吐量突破2000万人次，成为继首都机场、上海浦东、上海虹桥、广州白云、深圳宝安、成都双流机场之后，第7个突破2000万人次的机场；青岛和大连旅客吞吐量突破1000万人次，使得旅客吞吐量超过千万的机场数量达到16个。以上机场中，除深圳机场和昆明机场旅客吞吐量增速低于10%以外（分别为9.1%和6.6%），其余机场旅客吞吐量增速均高于10%，上海“一市两场”的旅客吞吐量增速更是达到26%。
（3）支线航空支持力度加大，支线机场发展迅速
在民航局对小型支线机场和支线航空航班飞行给予一定量的政策性补贴的基础上，2010年12月9日，财政部、海关总署、国家税务总局联合通知，在“十二五”期间将对国内航空公司用于支线航线的飞机、发动机维修的进口航空器材（包括送境外维修的进口航空器材）免征进口关税和进口环节增值税。这项政策的出台，对于降低支线航空航线运行成本将起到积极作用，在一定程度上改善了支线航空发展环境，进一步促进支线机场的发展；自2011年1月1日起，国内支线飞机执飞支线航班免征机场建设费的措施，也是降低支线机场乘机旅客的乘机成本、努力实现基本航空服务的具体体现。上述措施的实施，较好体现了政府发展支线航空的意图和政策导向，对改善支线机场的运营环境起到积极的促进作用。近年来，支线机场的航空业务量也呈现快速增长势头，特别是随着支线航空发展政策的进一步落实，以鄂尔多斯、榆林、包头等机场为代表支线机场将得到快速发展。
（4）以机场为主体的综合交通枢纽开始形成
“十二五”时期，我国综合交通运输体系建设将坚持适度超前的原则，提倡“安全、快捷、高效、绿色”的发展理念，交通基础设施建设将由注重各种交通方式自身能力的提升，向多种方式协同发展转变；由注重通道建设向通道和枢纽建设并重转变，实现统筹协调、分工协作、优势互补、优化衔接的交通发展新局面。随着综合交通枢纽建设的不断推进，我国部分大中型机场的枢纽建设初见成效，从机场总体规划、改造方案设计等诸多方面将综合交通枢纽的理念付诸实践，形成了上海虹桥等一批综合交通枢纽。
二、机场布局存在的主要问题
1.机场总量少、密度低，服务覆盖范围不够
“十一五”期间，我国机场建设取得了巨大成就，但与建设民航强国战略目标、综合交通运输体系发展要求及未来经济社会发展需求相比，仍然存在机场数量少、密度偏低的问题。按照国际航空协会（IATA）的服务/规划标准为90%的旅客可以在30～45分钟内抵达机场（美国目前平均地面运输时间为40分钟）。截至2010年底，全国337个地级及以上行政单元中的287个地级及以上中心城市中（另外50个为地区和自治州、盟首府所在地），仅有130个拥有运输机场（有157个中心城市无机场），拥有率为45.3%，覆盖率为77.4%（按100公里半径计算）；全国50个地区与自治州、盟首府中有14个不能实现运输机场覆盖，覆盖率为72.0%。在机场布局综合评价得分排位顺序靠前但尚未有机场的主要地级城市有苏州、东莞、中山、淄博、保定、江门等。
2.大中型枢纽机场能力不足，中转功能不尽完善
2010年，北京首都机场旅客吞吐量突破7395万人次，广州白云和上海浦东机场突破4000万人次，深圳、成都、昆明机场突破2000万人次，全国超过1000万人次的机场达到16个。乌鲁木齐、三亚、郑州等机场有望在2011年突破1000万人次。预计上述机场在“十二五”期间及未来还会有进一步的发展，既有设施能力已不能适应机场未来发展需要，远期市场需求超过规划能力的情况较为普遍，需要规划预留大都市地区第二、第三机场。经过“十一五”时期的发展，我国中枢航线网络建设取得一定成效，枢纽机场的建设也有一定程度的进展，但枢纽机场的建设与枢纽运行的需求还存在一定的矛盾，突出表现在航班衔接不便、中转流程不顺、旅客行李换乘困难等等。2010年，北京首都机场旅客吞吐量已达到7395万人次，位居全球第二位，但其国际旅客比重不足1/4，中转旅客的比例也不高，特别是东区的T3航站楼与西区的T1和T2航站楼之间的中转衔接不便，也制约了北京首都机场枢纽的构建；上海浦东机场尽管国际旅客的份额已经占到60%左右，但机场的航空业务量增长率低于全国平均水平，特别是由于浦东与虹桥机场之间地面交通的衔接不太方便，制约了两大机场间的旅客转乘，也影响了其枢纽作用的发挥；广州新白云机场的国际旅客比重一直不高，且由于与香港和深圳两个机场相邻，枢纽运作也受到较大影响。
3.部分支线机场建设标准偏高
机场建设等级普遍偏高，4C级及以上的机场数量为157个，占机场总数的89.7%；3C及以下机场仅18个，占机场总数的10.3%。总体而言，支线机场的建设标准偏高。造成这一状况的主要原因是目前我国民航支线客机数量仅占客机总数的9.3%，座位数仅占3.5%，运力无法满足需要。许多支线机场不得不提高飞行区标准，以兼顾干线飞机的运行要求，吸引航空公司开通航线。这也直接导致了机场建设投入偏大，运营压力增加，不利于支线机场的健康可持续发展。
4.空域资源紧张，制约民航发展
我国大、中型机场空域资源紧张，航班运行受限，部分地区航空需求受到抑制。以北京首都机场为例，现有机场设施具备实施三条跑道独立运行的基础设施条件，但受空域资源的限制，现行的机场运行能力限制在82架次/时、1400架次/日（按照现行的管制标准，应具有100架次左右/时的能力）。由于首都机场的运行受到限制，许多支线机场开通北京航线的愿望无法实现，首都机场现有航空业务量水平是一种受限的需求，通过释放空域资源能提升北京首都机场的处理能力，满足航空实际需求。另一方面，枢纽机场运作一般需要在机场形成若干个航班波，而航班波的形成会对空域资源和跑道资源提出较高的要求，首都机场目前的空域使用条件也无法有效满足枢纽运行的需要。
三、完善全国民用机场规划布局的必要性
1.是适应经济社会发展的需要
2011～2030年，是我国全面建设小康社会的重要时期，也是实施民航强国战略的攻坚时期。在经济全球化背景下，劳动分工强化促使区域经济趋向一体化发展，地区经济协同效应显著增强，区域间的经济贸易联系更加紧密。随着我国经济社会的不断发展，更加注重发展方式的转变，寻求科学可持续发展道路。民航业的发展有利于改善投资环境、优化产业结构，对于战略新兴产业、高端服务业、旅游业和先进制造业等具有引领和带动作用，在加快转变经济发展方式、促进经济结构调整中将发挥重要的战略作用。同时，民航强国战略提出的大众化战略目标，有利于居民交通出行条件的改善，实现全面建设小康社会宏伟目标。因此，加强机场布局规划研究，加快机场建设是满足新时期经济社会发展和建设民航强国的战略要求。
2.有利于促进综合交通运输体系建设
“十二五”时期是我国综合交通体系建设的关键时期，将按照适度超前的原则，促进各种运输方式协调发展，构建优势互补、衔接顺畅、安全高效的综合运输体系。民航作为综合运输体系的重要组成部分，是我国快速交通和国际旅客运输的骨干，加快以机场为主体的综合交通枢纽建设，有利于形成辐射全国、连通国际的快速运输网络，提高国际竞争力和影响力。结合近期国家交通建设的重大变化，尤其是高速铁路快速发展和高速公路网的全面形成，重新站在综合交通层面审视各种运输方式的协同发展关系是十分必要的，有利于促进综合交通运输体系的健康协调发展。
3.是完善机场功能属性的需要
随着我国经济社会的快速发展，民航业的发展被赋予了新的内涵和功能。民航运输旅客构成日趋大众化，将逐步成为普遍性运输服务；机场作为公共基础设施，已成为城市重要的配套设施，提高航空运输服务的便捷性和覆盖率，有利于强化机场作为公共基础设施的公平性、公益性属性；机场的社会保障作用明显加强，已成为国家应急救援体系的重要组成部分；优化配置交通运输资源，充分利用好地面（如既有军用机场实施军民合用）和空中资源，已成为民航发展的必然方向。因此，需要结合民航运输发展的新趋势，在规划布局中进一步完善机场功能属性，提升机场的服务功能。
4.是满足我国机场布局发展的需要
“十一五”时期是我国交通运输发展最快的时期，机场建设取得了巨大的成就。“十二五”期间，机场建设仍将快步推进，根据《中国民用航空发展第十二个五年规划》，“十二五”末期民用机场数量将达到230个以上，原《规划》在2020年前完成的机场项目将基本在“十二五”期间建成，提前5年完成原《规划》既定目标。原《规划》已不能很好地指导未来（“十三五”时期及以后一段时期）我国机场规划布局和建设，需要对“十三五”及未来一段时期我国机场布局进行规划研究，以指导我国民航机场建设。
四、关于全国民用机场布局规划调整的建议
1.增加机场数量，提高机场的覆盖范围
随着我国经济社会的快速发展，小康社会的全面建设，民航出行需求将快速增长，大众化趋势更加显现，民航运输将成为人们重要的出行方式之一。而我国机场数量少、密度偏低，与未来经济社会发展需求的矛盾依然突出，需要继续加强机场建设，增加机场数量，提高机场覆盖范围，满足人们出行的需要。
2.推进大中型枢纽机场建设，促进区域机场群协调发展
目前，我国已进入城镇化进程的加速发展时期，城市群建设作为推进城镇化的主体形态，在促进区域经济协调发展和实现地区资源优化配置中起着关键性作用。在经济全球化和区域经济一体化的发展趋势下，加强国际航空枢纽建设，有利于增强我国的国际影响力和竞争力，在全球化进程中掌握更多主动权；同时，随着城市群规模的不断扩大，优化城市群地区多机场体系，协调配置土地、空域等关键性资源，提高区域航空运输效率，已成为解决我国经济发达地区航空运输资源紧张的有效途径。
3.加强西部机场建设，优化机场空间布局
我国西部地区地域广阔、人口数量较少，快速交通发展滞后，比较适合发展航空运输。但由于经济欠发达等原因，西部地区机场密度较低，覆盖范围较小，需要从优化机场空间结构、发挥机场在西部地区快速运输的作用以及社会效益等角度，增加西部地区机场数量，提高西部地区机场密度，发挥机场在保障国防安全、促进国土开发、维护民族团结、应急抢险救灾等方面的功能。
4.注重近远期结合，满足不同时期的发展需要
机场布局规划的目标是构建“布局合理、覆盖广泛、安全高效、节约环保”的现代化民用机场体系。结合未来国家经济社会发展和机场发展的形势，布局规划在不同时期应有不同的侧重点：近中期（2011年～2020年），侧重以经济总量、人口、地面距离等为布局的重要指标，加快机场建设，满足经济社会发展的需求和民航普遍服务的要求；远期（2021年～2030年），在满足运输需求的同时，更加侧重于满足优化空间布局和国防、国土开发等方面的需求，更好地发挥机场的社会功能。