国内电子政务发展创新
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从全球实践看，信息技术应用与制度创新密切关联，相互促进[1]。电子政务是信息技术革命与各国政府行政改革运动的共同产物，电子政务发展与政府管理体制机制创新具有相辅相成、不可分割的依存关系[2]。我国电子政务经过十多年发展取得了重要成就，当前正在进入新的历史阶段：全面建设服务型政府对电子政务公共服务提出了更高要求，以云计算为代表的新一代信息技术要求电子政务转变发展方式，电子政务进入深化整合的“制度重于技术”时期。站在新的历史起点，认真梳理发展现状、加快转变发展思路，已迫在眉睫。
1存在的问题
“十一五”时期，我国电子政务水平迈上了新台阶，电子政务已成为治国理政能力的重要手段。但与先进国家相比，我国电子政务整体水平不高，距离构建服务型政府的要求还相差很远。
1.1电子政务基础水平不高
据联合国经济和社会事务部（UNDESA）近几年对192个成员国电子政务的调查显示，目前我国电子政务就绪指数仅接近于世界平均水平[3]，与发达国家相比还存在很大差距（表1）。
1.2电子政务公众参与度不高
公众参与是政府网站体现民主、加强舆情引导的重要功能，但长期以来，我国政府网站缺乏群众参与的互动和交流。国脉互联《2010年国务院组成部门政府网站绩效评估总报告》指出，中央部委网站的公众参与总体处于较低水平，虽然各网站开辟了互动交流渠道，但由于互动渠道不畅通、反馈不及时、答复率较低等问题，公众参与效果较差。据UNDESA调查，我国电子政务电子参与度2004年、2005年、2008年和2010年分别排名32、50、20和32位。在亚洲地区，落后于韩国、日本、新加坡、马来西亚等国家（图1）。
1.3电子政务在线服务层次不高
据调查，我国的地市级网站中，通过网络提供的服务功能不到其职能的10%，没有一家能通过网络提供全程式服务。据中国互联网信息中心（CNNIC）2010年报告显示[4]，我国仅有不足0.3%的互联网用户使用过电子政务服务，这与我国电子政务服务水平不高有很大关系。根据2010年UNDESA调查，我国政府网站在第三、四阶段（业务办理阶段和互联互通阶段）的得分远低于第一、二阶段（萌芽阶段和提升阶段）的得分，这表明我国电子政务在线服务层次不高，与真正实现“在线办事”的目标存在很大差距（图2）。
2原因分析
联合国对我国电子政务基础水平、公众参与和在线服务的评估情况，反映出我国电子政务在社会治理理念、电子政务总体设计、建设实施和效果评估方面存在“四大误区”。
2.1治理理念上，“重管理，轻服务”
几千年的历史传统和现有官僚科层的制度环境，深刻影响了我国政府行政管理理念。政府对于公众处于强势地位，管制思想相当严重，这种重管理轻服务的社会治理理念，影响了政府公共服务水平。随着经济发展和社会复杂程度增强，社会对公共服务的需求在快速增长，但我国政府重管理轻服务的传统则与这种现实需求极不匹配。这种治理理念反映到我国电子政务工作中，就表现为不注重电子政务公共服务。不论是国家推动的“金字”工程，还是各部门、各地方自主建设的业务应用系统，从投入规模、应用深度来看，电子政务更多关注社会监管功能，而不是公共服务功能。以政府信息公开为例，北京大学公众参与研究与支持中心曾对2008年度省级政府和相关部委的信息公开情况进行评估，结果只有29.03%（9/31）的省份和15.79%（6/38）的部委被认定及格。此外，政府信息公开的内容往往带有选择性，针对性不强，电子政务提供的服务和公众需求之间存在着错位，公众关注度很高的教育、医疗、社保等内容，以及与企业经营相关的办事服务相对缺乏。
2.2总体设计上，“重电子化，轻业务变革”
在对电子政务进行总体设计时，重视电子政务的技术，忽略电子政务制度建设。这种做法往往是因为将电子政务当成了“以电子形态存在的政务”，因此在实践中只将现有的政务转化成“电子”的形态，忽视必要的组织结构调整和政府业务流程优化，在建设电子政务信息系统时对制度障碍绕道而行，对应该简化的政府业务流程视而不见，信息共享仍然壁垒重重，政府业务流程仍然纷繁复杂，电子政务对政府管理变革的推进作用微乎其微。组织结构和政府业务流程缺陷是造成我国政务信息资源难以共享的根本原因。据调查，2010年全国平均仅28.08%的政务部门向其他部门提供共享信息，31.01%的部门获得这些部门提供的信息，共享信息覆盖的职能业务仅占政府核心职能业务的34.5%。信息资源共享率低，导致了许多问题。
第一，信息重复采集，增加政府成本。许多部门在处理业务过程中本可以采用其他部门已有的信息资源，却由于该信息未对外提供共享，这些部门就不得不通过自己的信息收集渠道独立地采集信息，这样重复采集的过程耗费人力财力，增加了政府成本。
第二，形成信息孤岛，业务无法协同。各部门不对外提供共享信息资源，电子政务信息系统就永远是相互独立的信息孤岛，部门之间也无法实现业务之间的协同办理，这不仅降低政府服务效率，还给公众办事带来许多不便，降低公共服务的便捷性。
第三，难以拓展公共服务内容。一些公共服务必须要通过多个部门、地区之间信息资源共享才能实现，否则就不可能提供这样的服务。例如，社保医保信息系统不实现全国互联互通，基本医疗保险信息不实现交换共享，就难以提供流动人口基本医疗保障关系跨地区转移接续的公共服务。
2.3建设实施上，“重硬件，轻软件”
电子政务的根本目的不在于表现形式上，更重要的是为公众提供实用的服务，给公众带来方便和实惠。但在实践过程中，电子政务建设通常被当成“政府形象工程”，由于硬件设施相对软件、信息资源更为显而易见。软件和信息资源的价值难以用肉眼来判断，不少政府部门热衷于建设“看得见、摸得着”的信息基础设施，更好地“应付”评估和检查，而对软件、信息资源开发、系统运维不加重视。根据中国电子政务发展现状研究白皮书统计，我国电子政务的采购额中硬件支出高达80%以上，而对于软件和信息资源开发利用的投入相对较少。电子政务建设过程中重硬件轻软件的观念，导致软件、信息资源开发利用的投入与硬件投入比例失衡，呈现出高硬件投入、低软件投入的状态，巨资购来的硬件设施成为摆设，许多信息资源库未能有效开发和共享，大量应当成为信息资源的信息流失严重，可供共享的高质量信息资源并不多见，而信息资源不足就难以吸引用户使用信息网络，信息的流动和共享无法实现，信息资源库最终成为死库、空库，导致政府投资效益递减。
2.4效果评估上，“重经济效益，轻社会效益”
为了引导电子政务健康发展，我国政府和从事电子政务研究的机构已经开展了多年的电子政务绩效评估工作，但是总体来看仍不成熟，很多地方政府将电子政务当成产业投资来进行评估，在实践中采取管理经济的手段来推进电子政务，过分强调电子政务的经济效益、短期效益和直接效益，以衡量经济发展的方法来衡量电子政务的成效，忽略了电子政务的社会效益、长期效益和间接效益，这种做法严重会低估了电子政务的作用和意义。
我国电子政务绩效评估指标体系对社会效益不够重视，主要体现在缺乏对社会公共服务便捷性、内容、范围等方面的考核指标。以某省电子政务绩效评估核心指标体系为例，如表2所示，评估体系的主要考核内容是基础设施建设、核心业务系统建设以及信息资源库建设等，涉及到便民服务的指标很少，只有服务对象满意度和政务信息资源社会化利用两个三级指标，至于如何让公众快捷准确得到服务以及提供个等深层次的考核内容则没有体现。此外，在电子政务绩效评估过程中，以专业机构或专家根据评估标准打分或评价的方式，缺乏公众使用程度和满意度的实际调查，评估结果难以真实反映电子政务使用效果。
3发展思路
要解决电子政务建设中出现的四个误区，必须准确认识电子政务的本质，了解当前电子政务所处的环境，在新的历史时期，推进电子政务和政府行政管理改革融合发展，走出一条具有中国特色的电子政务新路子。
3.1电子政务本质上是一种新型政务形态
电子政务是信息化环境下的新型政务模式。推行电子政务的过程，并非将原有工作方式和内容与信息技术简单相加，而是要将信息技术融入到政府组织结构变革和政务流程优化的过程中。电子政务发展的过程，是信息技术应用创新与政府管理创新相互融合、互动发展的过程。由于政府管理体制必须随经济社会的发展不断变化，因此与政府管理体制相生相伴的电子政务一旦开始就永远没有结束[5]。在我国，电子政务和行政管理体制改革共同承担着建设服务型政府的重要任务。电子政务促进了我国行政管理改革，同时行政管理改革又支持电子政务发展，为电子政务营造必要的环境，电子政务与行政管理改革在互动中不断前进，共同推进服务型政府建设。因此，我国电子政务战略应充分结合行政管理改革战略，电子政务与行政管理改革结合越紧密，电子政务的效益就越好（图3）。
3.2当前我国电子政务建设进入体制革新的攻坚阶段
根据前文论述可知，我国电子政务依赖于行政管理制度，推进电子政务必须加快行政管理改革。回顾我国电子政务的发展过程，从最初提出建设“三金”工程，到实施“政府上网工程”，再到现在逐步深化应用，实际就是传统行政管理体制为适应新形势而不断进行改革的过程。当前，我国电子政务已进入由基础设施建设为主向深化应用为主过渡，传统的行政管理体制已不能适应电子政务纵深发展的环境。横向上看，政府机构设置偏多、分设过细，部门之间职能交叉重叠，基于职能划分的政府组织结构与基于业务流程的电子政务不相适应。纵向上看，政府组织机构层次过多，信息沟通缓慢，金字塔型的组织结构与电子政务对扁平化、网络化的组织结构要求不相适应。政府业务流程上，行政审批过多过滥，行政流程不合理，与电子政务简单、透明的业务流程要求不相适应。改变行政管理体制现状，是一个长期的多方利益博弈过程，我国电子政务已进入由行政管理改革驱动的攻坚阶段。
3.3必须统筹推进电子政务建设和行政管理改革
现阶段要求将行政管理改革作为深化电子政务应用的重点工作，统筹推进电子政务建设和行政管理体制改革。因此，应在推进电子政务的过程中，利用信息技术促进政府组织结构设置创新，围绕任务或过程建立组织结构，削减组织层次，打破职能壁垒，使政府由纵向金字塔向横向扁平化发展，实现从“以职能为中心”向“以任务为中心”转变。加快业务流程设计创新，推进行政审批制度改革，缩小行政审批范围，简化审批环节，将原来模糊的串联业务流程改变为清晰的并联的形态，提高流程效能，使政府向着规范、透明、服务、高效的方向发展，为电子政务提供良好的政务环境，推动电子政务不断向前发展。
4对策建议
结合当前我国电子政务的发展环境，以电子政务与行政管理改革融合推进为思路，实现电子政务向深化应用全面转型。现提出以下建议：4.1将政府业务流程优化作为首要突破口根据前文的论述可知，电子政务自始至终伴随着政府组织结构调整和政府业务流程优化。但是行政管理改革涉及政府组织机构调整和各方利益的重新分配的博弈，不是一朝一夕、一劳永逸的事情，因此行政管理改革是推行电子政务的难点，也是一项长期的艰巨任务。相比较而言，政府流程优化对组织机构和人员编制的变动较少，比行政管理改革容易着手，因此可将政务流程变革作为深化电子政务应用、提升电子政务公共服务的突破口。例如，天津滨海新区以政务流程改革为抓手，整理和规范现行的业务流程，优化审批流程，使之明晰化、简单化，大力推行限期审批、联合审批等工作模式，使审批事项减少了46.7%，申请材料减少31.1%，办结用时缩减了27%[6]。政府业务流程优化，是当前推进电子政务可行、有效的手段，可以作为解决我国电子政务体制机制问题的首要突破口。
4.2创新电子政务公共服务模式
长期以来，我国“管制型”的社会治理模式决定了我国电子政务“以政府为中心”的建设模式，电子政务职能多用于社会管理。然而，当前我国建设服务型政府，要求电子政务向“以公众为中心”的理念转变，强化电子政务公共服务，最大限度地满足社会公众方便地获取信息、接受服务。具体有以下几点要求：第一，在电子政务工程项目规划和设计时，要对企业和社会公众的需求进行充分调研，将需求最迫切的项目作为优先开展的服务项目。第二，在电子政务工程项目实施过程中，加强政府各部门之间的沟通和协作，将各部门电子政务应用系统建设统筹规划，对需要跨地域、跨部门、跨层次的公共服务项目进行信息集成，构建一体化的电子政务整体解决方案，为公众提供方便、快捷的协同服务。第三，重点加强省级以下电子政务公共服务。由于中央和行政级别比较高的政府主要以宏观调节、政策制定、决策指挥等为主，而行政级别相对比较低的政府更多是为社会提供直接的公共服务，因此对省级以下地方政府来说，要将电子政务应用系统建设的重点，放在为企业和社会与公众服务上来。
4.3明确信息资源的所有权和使用权
信息资源共享是电子政务由低级向高级阶段发展的关键环节和必然要求，深化电子政务应用，要求信息资源实现广泛的共享。然而如前文所述，信息资源难于共享的根本原因，是政府基于职能的部门设置及其职能分割产生的利害关系，因此在政府体制难以变革的情况下，可从规范信息资源所有权和使用权入手。具体可采取以下几点措施：第一，通过立法规定信息资源的所有权。制定法律法规，对信息资源的所有权加以规定：尽管政务信息资源由各部门采集和管理，但采集和管理的过程是履行政府赋予的职责，因此该政务信息资源属于政府和全社会，而不是属于某一政府部门。此外，需要对信息资源的管理权、使用权，以及共享范围、信息安全保障作详细的规定，为信息资源共享奠定技术和法律法规基础。第二，建立信息共享经济补偿机制。尽管政务信息资源本身属于各级政府，但拥有信息资源的部门却因为信息采集、管理、维护等耗费一定的人力、财力，因此有必要协调信息共享涉及的各个部门，共同建立一套信息共享经济补偿机制，由信息资源接收方给予信息资源供应方一定的经济补偿，这有利于调动信息资源提供方的积极性，确保信息资源的持续共享。第三，通过信息资源共建推动信息共享。协调信息资源共建共享的各部门，明确信息资源的采集、管理、开发、经营等权责，达成信息资源共建共享的契约，形成长效机制。
4.4发挥绩效评估对公共服务的导向性作用
在服务型政府的建设过程中，公共服务将成为政府改革关注的重点，如何将电子政务的服务导向性客观地反映到绩效评估体系中，对于衡量电子政务社会效益的整体水平、确保电子政务符合人民群众的要求或期望至关重要。全面发挥绩效评估对电子政务公共服务的导向作用，应该做到：第一，在设计电子政府绩效评估体系时，其指导思想和原则、指标体系、操作方法和运行程序等都要充分考虑以公共服务为导向。第二，在建立电子政府绩效评估体系过程中，对于衡量各级政府的公共服务是否提高了行政效率、降低了行政成本、改进了政府管理以及最大程度地方便了企业和公众等指标，应当加大评估考核的权重。第三，电子政务绩效评估体系必须科学准确地体现出我国服务型政府的建设目标，尽可能地构造出反映我国政务发展程度和公共服务水平的电子政务评估指标体系。
4.5加强推进民生领域的电子政务应用
建设服务型政府，重点是加强社会服务、保障和改善民生，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，这就要求电子政务发展中需加快推进民生领域的电子政务应用。第一，推进民生领域的电子政务应用应当与构建社会主义和谐过程紧密结合。重点解决广大人民群众最为关心的医疗卫生、社会保障、就业、教育等服务，积极推进科研、文化、社区、公共安全等领域的信息技术应用，提高全社会的创新活力，增加全社会的和谐度。第二，推进民生领域的电子政务应用应当与人民群众的切身利益紧密相关。最大限度地发挥广大人民群众的主体作用，充分确保人民群众获得更多的实惠，使得人民群众能够方便获得各种信息，快速办理与政府部门相关的各种业务。第三，推进民生领域的电子政务应用要围绕政府部门业务联动。要建立跨部门、跨地区信息资源共享的长效机制，建立起多层次、多类型、简洁实用的便民服务体系，充分满足人民群众多样化、个性化的服务需求。
4.6制定电子政务云迁移路线图
云计算作为一种新型的信息技术服务与商业模式，能有效降低电子政务建设成本，提高政府行政效率，推动部门信息共享和业务协同。云计算将改变传统的电子政务建设、运维和发展模式，使政府能拥有更多的精力与资金投入到提升政府办公效率、改善公共服务和提高社会管理上来。应该尽早制定电子政务云迁移路线图：第一步，将四大数据库迁移到统一云计算平台中，实现数据远程收集与存储、网络查询与共享，促进部门间的资源共享和业务协同。第二步，推动各部门办公系统云迁移，在统一云计算平台上部署统一的办公系统，实现邮件系统、电子公文系统、公务人员考核系统等共有的迁移。第三步，利用统一云计算平台重新改造政府网站，使其实现分布式计算和统一的数据存储。第四步，在统一的云计算平台上部署业务系统应用，逐步实施业务系统云计算迁移，推动部门信息资源共享和业务协同。