基于制度创新视角的北京雾霭治理分析

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摘 要：以北京雾霭污染问题为分析的主体，主要对其污染问题的治理举措进行了探讨。首先，针对北京雾霭污染的成因进行剖析；其次，全面阐述了目前对雾霭治理的各种方式；最后，从环境污染的制度创新视角出发，结合制度经济的理论分析，提出以“污染许可证”为中心的制度举措，为2014年北京雾霭污染治理指明规制的方向。

关键词：北京；雾霭污染；制度创新；污染许可证

中图分类号：F264 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0085-02

一、北京市雾霭污染的成因分析

雾霭从成为2013年度关键词开始，就逐渐为大家所关注。据北京环保局统计，北京市全年仅有5天不是雾霭天，被誉为世界上污染最严重的十个城市之一。就其定义而言，根据中国气象局的解释，雾霭是雾和霭的统称。两者区别较大，霭是指由空气中的灰尘、硫酸、硝酸等颗粒构成的气溶胶系引起的视觉阻碍；而雾由霭在水汽凝结加速、空气湿度较大的情况下转化而来。总之，雾霭是对空气中各种悬浮颗粒含量超标的统称，在中国，其尤指PM2.5（粒径

目前，针对雾霭的成因分析也呈现出多元化的趋势，大致有四种解释。第一，“地理位置论”将雾霭的起源归结为阻碍污染物扩散的地理位置。就北京而言，由于北京三面环山，而风向总是朝南或北，这就导致污染物在北京区域内逐渐积累，最终形成雾霭天。第二，“车辆尾气论”认为雾霭由北京地区过多的机动车辆尾气排放所致。据北京市交通局统计，2014年北京仅汽车保有量达600万辆，远超其他城市。第三，“燃煤论”认为雾霭的成因主要是由北京冬季燃煤取暖过多所致，这也是雾霭天在冬季最严重的原因之一。第四，“工业污染说”认为雾霭主要是由北京区域内工业企业污染排放所致。

就上述四种雾霭成因论而言，可以大致分为内因论和外因论，但仅以其中某一种原因解释雾霭缺乏信服力，雾霭的成因应该是上述四种解释的综合，同时应该加上“时间”的维度，即“综合论”在时间维度上的积累。一般而言，大气环境具有一定的自化能力，当污染排放超过其承载上限时，随着时间积累，雾霭就逐渐出现。总之，雾霭的成因应该是“积累综合论”。

二、北京市雾霭治理的现阶段举措分析

在2013年，北京市为了治理日益严重的雾霭污染，推出了一系列措施。其一，由北京市环保局主导工业企业的排污标准检查，使未达标的58家重度污染企业停产，41家轻度污染企业降低产能来减少排污量，同时逐渐将北京市的工业企业迁移至保定，第一批达207家企业。其二，北京市相关部门规定，在雾霭比较严重的天气，政府机关带头减少30%的公务用车。其三，出台《北京市空气中污染日应急方案》，具体规定在重度污染日，13个市级区域和16个县级区域执行相应措施。其四，在广泛征询居民意见的基础上，制定了《北京市大气污染防治条例》，针对居民、企业及党政机关做出相应安排。其五，截至2017年，控制本市燃煤总量在100万吨以下，汽车保有量限制在600万以下。其六，大力发展新能源、低能耗等新兴产业，推广清洁能源的使用。

据统计，在2013―2017这五年内，北京市治理雾霭的显性成本将到达7600亿元左右，其中北京市政府将支出2000―3000亿元。上述雾霭治理的举措是针对雾霭成因四个解释所做出的解决途径，但这些举措只是看到了雾霭治理的表层，没有从根本上认识到雾霭治理在制度上的缺失，无法达到治理雾霭的成本最小化。

三、制度创新视角雾霭治理的机理分析

1.雾霭治理的制度设计

到2014年，通过上述举措治理雾霭并没有到达预期效果，大家对于治理费用7 600亿元的去向也不断质疑。其实，北京市雾霭问题可以根据产权界定及可交易产权原理，设计出市场交易制度来治理雾霭污染的制度安排，也就是可交易的“雾霭污染排放许可证”。而“污染排放许可证制度“最早是由经济学家戴尔斯提出，随后由经济学家蒙哥马利利用数理经济学方法证明其最低成本的有效性。

雾霭污染排放许可证制度是指政府部门根据环境承载能力指定出其排污总控制量指标，排污单位必须持有许可证才能合法排污。具体而言，政府将排污许总控制量指标分成若干份，每一份额为一份排污许可证，政府首先在一级市场上，利用招标、拍卖等方式将排污许可证出让给价高者，购买者在获取许可证之后，可以跟据自身的排污需求将许可证与其他需求者在二级市场上交易。这种制度创新的机理在于利用排污权确定和市场交易制度来解决雾霭污染问题。

2.污染许可证市场交易分析

首先，在雾霭污染排放许可证制度下，许可证数量受大气环境的限制，其供给量（*）是固定不变的；其次，假设存在两种类型的排污需求者，MCA1、MCA2分别为需求者1和需求者2的排污需求曲线，也代表需求者的减少排污的边际成本；最后，横轴表示排污水平（排污许可证数量），纵轴表示排污费（排污许可证价格），许可证供求曲线。

由于需求者1面临相对较高的减污边际成本，愿意为每单位排放的许可证出P1价格；对需求者2来说只值P2的价格，因此，需求者2就会以P2―P1之间的一个价格向需求者1出售许可证。所以，如果市场上有足够多的需求者和许可证，竞争性的排污许可证市场就会发展起来。在市场均衡时，许可证的价格等于所有需求者减污的边际成本。总之，政府选择的排放水平会以最低成本实现，那些减污边际成本相对较低的需求者会最多地减少排放并尽可能的出售许可证，而那些减污边际成本相对较高的需求者会购买较多的许可证，并最少地减少排放。

3.雾霭治理制度效率分析

通过上述对雾霭污染许可证交易制度的机理分析可知，制度创新――“可交易的许可证制度”可以在实现治理雾霭目的的条件下到达治理费用的最小化。该项制度安排不仅具有“污染排放标准制度”和“征税制度”的优点，而且克服了它们所具有的缺陷，借助产权界定和交易制度，从而真正实现了谁污染谁付费的公平原则。一般而言，北京市现阶段治理雾霭的措施更多是一种出于被动的角度出发的选择，而且这些措施缺乏长远性，制度成本较高；而“可交易的排污许可证制度”则能真正使所有雾霭排污许可证需求者从主动的角度出发，根据随市场变化的许可证价格确定自己的排污需求水平，从而实现雾霭治理的费用最小化。

首先，排污许可证制度能达到最小的制度成本。现实世界中信息是不完全和不对称的，而排污许可证制度则巧妙回避了这一问题，管制当局只需确定排污权的数量即可，排污权的价格是由市场供求确定的，市场制度可以自动确定谁有权污染及其污染的代价。另一方面，明晰产权意味着污染权利或是赋予受损者或是赋予排污者。

其次，可交易的污染许可证还可以节约污染资源。如果某个需求者的污染量下降了，他就会将节约的污染许可证出售，而不会像固定额度那样浪费或恶性污染。另一方面，如果排污权市场是完全自由竞争的，那么任何人都可以进入市场买卖，环境保护组织如果希望降低污染水平，可以进入市场购买排污权，然后把排污权控制在自己手中，不再卖出，这样污染的总水平也会降低。

最后，排污许可证制度会使社会福利增加。根据科斯第三定理，在交易成本不为零的条件下，产权的初始界定对资源的配置效率就格外重要。排污许可证制度赋予污染者一定的排污权，将污染产生的外部性内部化，维护了污染受害者的利益。并允许污染者进行排污权交易，减排行为由最有能力减排的消费者进行，在大大降低交易成本的前提下，使资源配置效果接近帕累托最优状态，社会福利增加。

四、北京市雾霭治理的制度建议

在对雾霭治理的排污许可证交易制度机理分析以后，我们发现基于制度创新视角的许可证交易制度可以有效解决北京雾霭治理的问题。因此，本文针对北京雾霭问题特提出以下建议。

第一，在北京市政府政府根据该地区大气环境承载能力制定雾霭排污的总量控制指标的基础上，建立三种平行许可证市场，及燃煤排污市场、车辆尾气排污市场及工业企业排污市场，根据每种平行市场排污需求比例确定其在排污总量控制指标中占据的比例。然后，在每种市场中，所有的消费者根据自身的需求与其他需求者交易排污许可证，从而真正实现排污许可证的有效交易，完全发挥出价格竞争的作用，从而实现每个市场的帕累托效率水平。但是，该项制度安排首先需要注意的问题在于许可证价格确定问题，排污许可证定价的做法可以借鉴美国已经发展比较健全的排污许可证市场。其次，在排污许可证交易市场上，北京市政府需要注意到寻租现象的出现会严重影响到雾霭治理的效率水平，这可以通过加强相关部门的内外的审计检查以及部门内领导成员权利平衡，从而减少许可证市场寻租现象的发生。最后，可交易许可证制度安排的结构框架以及细节制定，可以在基于自身状况的基础上，借鉴欧美的成熟的框架体系。

第二，推行环境准入标准，对于新增污染排放项目按照“以新代老、增产减污、总量减少”原则，充分考虑区域功能定位，空气质量状况、污染物排放总量减排指标完成情况和配套污染治理设施达到的减排效果灯因素，实施严格的环境准入制度。同时，引入区域联防联控机制形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系。此外，针对北京市经济绩效核算和政府官员政绩测度实行绿色GDP核算制度体系和干部考核制度，使得空气污染的防治得到有力的推行和实践。

第三，基于技术发展层面，加强对工业企业排污减排研发的补贴水平，提升企业的减排积极性；同时，大力发展清洁能源科研项目，利用“政府主导，高校为辅”的合作机制，将政府―企业―高校这三者之间实现有效对接，促进新能源产业对传统资源的替代和更新。

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