关于新疆城镇建设可持续发展的思考
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党的十为我国城镇化道路指明了方向，我国城镇化发展即将进入质量与速度并重，以提高质量为主的新阶段。我国城镇化的动力主要有：政府、企业和个人、市场机制、产业聚集、农村剩余、效益、制度变迁、产业结构变革、外资、制度创新和第三产业的发展等。实际上，城镇化的动力呈现阶段性差异和地区性差异，在城镇化的初始阶段，农业是城市化的基础条件；在城镇化的中期，由于工业化的集聚性，决定了工业的发展是城镇化的根本动力；在城镇化的后期，第三产业的发展成为城市化的动力之一。
但是，我国城镇化进程中出现了负面效应，城市缺水、环境不断恶化、城市空气质量差、城市市区地下水污染严重等。新疆是典型的内陆干旱区，城镇分布在面积不足8%的绿洲上，城镇化建设的动力不足，但在新一轮西部大开发中，在中央部委和19省市的支持下，新疆城镇化建设也将加快步伐。
一、我国城镇化的历程与制约因素
（一）历程
我国城镇化的历史经历了四个阶段：
1、短暂健康发展阶段
1949年，我国共设132个市，城镇人口比重是10.6%。1953年起，国家在东部和中西部新建枢纽城市和新工业城市，城镇化健康发展。1957年底，建制市增加到176个，城镇人口比重达15.4%。
2、“大起”、“大落”阶段
1958年，“”运动使大量的农村人口涌入城镇，到1960年，城镇人口比重达19.45%。1961年，国家实行控制城镇人口的发展，动员部分职工和知识青年“下乡”。撤销了不符合标准的市镇，城镇人口减少。1965年市的总数减少到168个，城镇人口接近1957年的水平。
3、停滞发展阶段
1966—1976“”期间，国民经济基本处于停滞状态，大批的人力和物力撤离城镇。10年间，城镇化处于停滞状态，1976年城镇人口比重是17.44%，低于1960年的水平。
4、快速发展阶段
1977年至今。改革开放以来，“家庭联产承包责任制”等经济体制改革，极大地调动了生产积极性，提高了生产率。国家先后几次调整建镇标准，市镇的数量增加较快。这一时期，以“小城镇”为核心的城镇化战略，加快了城镇化进程。我国城镇数量增加的同时，城镇规模不断扩大，初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的较为完善的城镇体系。全国形成了长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群三大城市群、长株潭城市群等9个城市群初露端倪。城市群打破了行政区划内的限制和束缚，在跨区域内实现经济社会的整合与发展，成为我国区域经济发展新的增长极。截止2011 年底，全国共有建制市657个，其中直辖市4个，地级市267个，县级市374个，建制镇21256个（含城关镇），城镇总人口6.9079亿人，城镇人口比重为51.27%。
从以上历程中可以看出我国城镇化的特点，主要有二点：一是国家宏观政策影响着城镇化进程。国家确立多项重大城市工业发展项目，推行城市对农村开放的政策、“控制城市人口”、农村经济体制改革、调整设置市镇的标准等政策，影响着城镇化的发展。二是产业发展推动着城镇化。改革开放以来，农业和非农产业发展较快，农村经济体制改革调动了农民的生产积极性，农业发展较快，为城镇化提供了保障，社会主义市场经济体制的建立和不断完善，激活了非农产业的发展，推动着城镇化的发展。
（二）制约因素
我国城镇化发展中存在的制约因素主要有：
1、水资源短缺
水资源短缺是制约我国城镇化可持续发展的主要因素。我国是世界上13个最缺水的国家之一，2011年，我国水资源总量23258.5亿立方米，人均水资源量为1730立方米，不足世界人均水资源量的1/4。城市经济高速发展，用水集中、量大、增长快，缺水现象严重。全国669座城市中，有400座城市缺水，其中，100多个城市严重缺水。
2、生态环境污染严重
生态环境污染严重。1996—2011年间，我国城镇人口比重平均每增长1个百分点，大约需要多消耗14187.3万吨标准煤。2013年初，部分地区出现的持续大雾和雾霾天气，是城镇化粗放发展的结果。城镇水环境受到污染，城镇居民的生活污水和工业废水的排放量逐年增加，造成了严重的水环境污染。此外，城镇人口过度集中，工业生产、建筑施工及交通等活动导致严重的噪声污染。
3、城镇化的区域发展不均衡
由于自然环境、区位条件、经济发展水平及历史发展基础等影响因素的不同，我国城镇化存在明显的地域差异。城镇和城镇人口相对集中于东部。东部地区城镇人口比重和城镇密度高，中部地区城镇人口比重和城镇密度较高，而西部地区城镇人口比重和城镇密度低，城乡二元结构明显。东部地区以不足10%的面积，集中了全国59%的城镇人口、51.6%的建制市和42.48%的建制镇，而西部地区以68.85%的面积，只集中了全国17.7%的城镇人口、19.63%的建制市和26.99%的建制镇。东部地区的城镇密度远高于中、西部地区。此外，在城镇体系、基础设施、城镇经济和现代化水平方面，三大地区都存在差异。
4、城乡差距扩大
城乡差距扩大，2011年我国农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入差距达到 1.48万元，城乡居民收入水平差距扩大到1：3.1，同时，农村内部收入差距也在扩大，2011年农村内部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的8.4倍。国际上发展中国家的城乡收入差距在1：2.0左右，根据联合国人居署提出的当城乡居民人均可支配收入差距超过 1：3.0，意味着城乡结构达到结构失衡程度的标准，我国已经成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。
5、城镇化与各项制度不协调
户籍制度的限制，造成“半城镇化”现象严重。截至2010年底，我国总人口达13.41亿，当年城镇化水平为49.68%，城镇人口近6.66亿，而同年我国实际城镇登记户籍人口为4.43亿，占总人口的比例为33%，这意味着2.24亿工作和生活在城镇里的人因没有城镇户籍，而没有享受到应有的城镇居民待遇。
土地制度不完善，土地城镇化明显快于人口城镇化。如2001—2010年，全国城镇市区面积由878014.97平方千米增长到1899921.12 平方千米，增长了116.39%，全国城市市区人口由38823.71万增至67324.79万，只增长73.41%。
6、城镇化缺乏文化特色
各地区在城镇化过程中，缺乏科学的城镇规划指导，城镇交通体系不合理，基础设施建设标准低、不配套、不完善。城镇建设盲目攀比，盲目模仿邻近城市或沿海大城市的建筑，城镇建设的趋同化现象严重。城镇建筑园林风格趋同现象普遍，城镇文化特色不鲜明。城镇建设中，迅速更新着标志性建筑，忽视城镇传统文化建筑的保护，许多具有地域、民族文化特色的建筑在城镇建设中消失。
7、城镇化与社会管理不协调
尽管我国城镇社会管理水平不断提高，但是，仍存在基础设施和公共服务供给不足，城市污水处理、生活垃圾无害化处理、固体废物综合利用水平低，城市基础设施和市政设施落后。就业供求矛盾突出，高校毕业生、农民工和就业困难人员三大群体的就业供求矛盾突出。各区域间、城乡间的教育资源配置不平衡。住房保障体系有待完善，住房供求矛盾突出、部分城市房价过高等，部分中低收入家庭住房困难尤为突出。社会保障体系覆盖面小，实施范围窄。城镇经常发生暴力性、侵财性犯罪，食品、药品安全等公共安全问题。
二、新疆城镇化发展历程、现状及面临的问题
（一）历程
新疆城镇化同样经历了健康发展、“大起大落”、缓慢发展、快速发展四个阶段。
1、健康发展阶段
农牧业、工矿业以及文化教育都发展较快，重点建设乌鲁木齐、石河子和克拉玛依工矿城市，并且为支持新疆建设，迁入不少人口。如1949年，新疆总人口133.34万，非农人口比重为15%，只有一个城市迪化（乌鲁木齐前身）。至1957年底，新疆总人口558.01万，非农人口比重达19.93%。
2、“大起大落”阶段
1958—1960年基本建设膨胀，大量的农村人口涌入城镇，城镇人口急剧增加，非农人口比重由1958年的23.46%增加到1960年的31.84%。城镇人口的增加超过了农业的承载力，农民的生产积极性受到挫伤，主要农作物产量降低。1961年，国家实行控制城市人口的发展，至1965年城镇人口为147.36万，非农人口比重降至23.63%。但是，由于较高的人口自然增长率及迁入较多人口，新疆城镇人口仍增加不少。
3、缓慢发展阶段
上世纪60年代中期为三线建设时期，国家对新疆能源、原材料初加工等重工业投入较大，资金主要投向克拉玛依、石河子、乌鲁木齐等城市，推动了这些城市的发展。非农人口比重由1966年的23.47%，增加到1976年的26.73%，增长缓慢。
4、快速发展阶段
改革开放以来，农村经济体制改革和乡镇企业的发展，使得城镇数量和人口增加较快。1982—1986年新增县级市8个（昌吉、阿克苏、塔城、阿勒泰、吐鲁番、博乐、阿图什、和田）。1993年国家调整设市标准后，新疆增设3个县级市（阜康市、米泉和乌苏）。
新疆城镇化过程中还有其独特的特点：一是城镇依水而生、依水而长。由于新疆属典型干旱区，城镇依据水资源的分布而产生，城镇分布在面积不足10%的绿洲上，绿洲的大小决定了城镇的规模。二是城镇化进程中，外来人口对城镇化的推动作用较大。1949—1984年从其他省市迁入新疆的人口统计数为306.19 万，多数移民在工业、建筑业、商业等非农产业就业。
（二）发展现状
1、城镇化水平有所提高，但仍较落后
2011年，新疆有城镇人口961.67万人，城镇人口所占比重由1978年的26.07%上升到2011年的43.54%，城镇化水平有所提高，但与其他地区相比，仍然落后。在31省市中排第24位，城镇人口比重低于全国平均水平7.73个百分点，远远低于东部地区广东、浙江、江苏省，与西北五省相比，低于陕西、青海和宁夏三省，仅略高于甘肃。
2、城镇化发展速度缓慢
1978—2000年，新疆城镇人口比重高于全国平均水平，自2000年开始，新疆城镇人口比重低于全国平均水平，2000—2011年，新疆城镇人口比重由33.8%提高到43.5%，年均提高0.9个百分点，而同期全国城镇人口比重由36.2%提高到51.3%，年均提高1.4个百分点，与全国平均水平相比，新疆城镇化发展速度明显迟缓。
3、城镇规模结构不合理、效益低
2011年，新疆有县级及以上城市22个，68个县，建制镇229个（其中独立建制镇162个，城关镇67个）。其大、大城市数各1个，各占5%，中等城市占38%，小城市占52%，城市等级规模结构以中小城市为主体，城市首位度高。其中，占城市数5%的特大城市却集中了新疆城市中31%的非农业人口；占5%的大城市则集聚了新疆城市中10%的非农业人口；而小城市尽管城市数量较多，全部小城市只集聚了20%的城市人口，人口和经济的聚集和辐射能力弱。建制镇产业发展229个建制镇中，多数是生活服务型城镇，50%以上的建制镇二、三产业就业人员占总就业人员的比重不足30%。
（三）面临的问题
1、水资源瓶颈
新疆城镇发展面临着最大的制约因素是水资源，天山北坡东段、天山北坡中段、北疆北部塔城地区、天山南坡水资源缺乏，制约着城镇的发展。天山北坡东段的哈密地区城镇，水资源极度匮乏，主要通过用水结构调整支撑城镇发展。天山北坡中段，吐鲁番、乌鲁木齐、昌吉、石河子、奎屯、独山子、克拉玛依等城镇地下水均处于超采状况，乌鲁木齐、克拉玛依、昌吉主要依赖于调水工程解决城市和工业用水，其他城镇发展面临水资源的制约。天山北坡西段，伊犁地区水资源丰富，能支撑城镇规模的扩大，博州水资源相对少，只能支撑中小城镇的发展。北疆北部区域，阿勒泰地区水资源丰富，能支撑城镇的进一步发展，塔城地区水资源开发利用已达极限，难以支撑城镇规模的扩大。天山南坡地区，阿克苏和库尔勒地区水资源开发利用也已达到极限，喀什、和田、克州水资源相对少，只有通过用水结构调整才能支撑南疆五地州城镇规模的适度扩大。目前，全疆饮用水以地下水为主，22个城市中有乌鲁木齐、克拉玛依市等9个城市严重缺水，伊宁市和阿勒泰市水资源相对丰富，博乐、库尔勒等11个城市要通过用水结构调整，才能适度发展。
2、生态环境脆弱
新疆降水稀少、蒸发强烈、气候干旱、水资源不足，生态环境十分脆弱。水系的分布决定了新疆大部分地区呈现典型山地—绿洲—荒漠生态格局。解放以来，大规模的垦荒活动，部分草场和苇湖草滩变为耕地，形成山地森林、人工绿洲和戈壁荒漠三大主要区域。改革开放以来，生态环境压力加大。一是部分地区水资源的过度开发利用、樵采等消耗了下游植被的补给水源，造成湖泊萎缩、流域断流、土地沙化和盐渍化、草场退化以及绿洲边缘带生态快速退化；二是人工绿洲面积不断扩大，天然绿洲面积不断缩小，目前，绿洲总面积1290.16万公顷，其中，人工绿洲面积907.26公顷，天然绿洲面积382.9公顷；三是人居环境不断恶化，城市空气质量差，空气质量年均值达到国家二级以上标准的城市只有10个。集中式饮用水水质净化工艺简单，检测能力弱。水源水质达标率为84.6%。全疆以地下饮用水水源为主，导致地下水位严重下降。
三、新疆城镇化建设的对策建议
（一）严格水资源管理
将水资源管理作为新疆城镇化发展战略的重中之重。严格遵守国家《水法》和《水土保持法》等水资源管理的法律法规，制定更加完善和严格的水资源管理的地方法规。严格控制水资源使用总量，将水资源总量控制红线分解到各地、州、市、县（市）。建立和完善主要流域水资源监控预警体系，实现流域内水体、重要河道的水量和水质在线自动监测，对流域水资源、水环境进行动态研究和分析，保证流域水资源和水环境的安全。加快建立地下水监测系统，加强地下水的管理和保护。加大饮用水水源检测设施投入和人员培训，提高饮用水水源检测能力，确保全疆居民饮用水安全。
（二）保护好绿洲生态
调整用水结构，适度实施水利工程，合理布局产业，保护好绿洲生态。新疆耕地面积不断扩大，加上农业用水效率低，农业用水比重高达95%，严重挤占了生态用水、城镇和工业用水。一方面，在保证基本农田不减少的前提下，大面积退耕；另一方面，大力发展节水灌溉农业，提高农业用水效率，降低农业用水，保证充足的生态用水。过度的水利工程使生态环境受到影响，要适度实施水利工程设施，合理进行跨区域调水工程，解决区域间水资源的不均衡。合理布局产业，严格控制在绿洲上布局高污染、高排放产业。
（三）控制城镇人口规模
城镇人口规模要依据水资源量进行严格控制，对已经达到人口极限的城镇要严格控制规模，引导农民进入向水资源充沛、基础设施和公共服务设施完善的城镇。天山北坡段：乌鲁木齐现已有人口300多万，由于水资源的限制，应控制人口规模，石河子已超过50万人口，由于水资源的限制，应控制人口规模；克拉玛依和昌吉，有调水工程的支撑，可适度发展成50万人口的大城市；伊宁市水资源丰富，可发展成为100万以上人口的特大城市。北疆北部：阿勒泰市可发展成50万以上人口的大城市。天山南坡段，库尔勒市、阿克苏市、喀什市、和田市可依托塔里木河流域，通过用水结构调整，适度发展成50万人口的大城市。其他区域由于水资源的制约，不宜发展大城市，以发展中小城市和小城镇为主。因此，依据水资源的分布，未来新疆城镇建设中，将伊宁市发展成特大城市，将昌吉、克拉玛依、阿勒泰、库尔勒、阿克苏、喀什、和田发展成大城市，其他地区只能发展中小城市和小城镇，形成乌鲁木齐和伊宁2个特大城市、昌吉等8个大城市及其他中小城市和小城镇构成的较为合理的城镇体系。
（四）加快编制和实施城镇规划
科学的城镇规划是城镇可持续发展的前提。新疆应充分利用国家和19省市支援的资源，在科学论证的基础上，加快编制和实施城镇发展规划，将城镇总体规划与经济社会发展、区域、土地利用等规划有效衔接和协调，确定城镇的性质、规模、发展方向和空间布局，保护好地方特色。规范和完善城镇规划决策程序，扩大公众参与规划制定，增加透明度，树立规划的民主性和权威性。
（五）增强产业支撑
加快发展现代制造装备业和高新技术产业，建成国家级能源资源生产基地，石油化工基地，大型风电、光伏基地和陆路大通道，提升纺织工业，培育壮大新能源、生物制药等战略性新兴产业。提高城镇服务业比重，改造和提升传统服务业，大力发展商贸物流、总部经济、旅游服务、文化产业等现代服务业。鼓励大中城市形成各具特色的经济结构。提高城镇产业发展和经济增长的就业弹性，构建吸纳就业能力强的现代城镇产业体系。
（六）突出民族文化特色
新疆是多民族、多文化的汇聚地，少数民族传统文化独具魅力。制定高规格的保护政策，采取强有力的措施，传承与保护民族文化。广泛挖掘民族文化资源，提高民族文化的影响力。要以现代文化为引领，整合和创新民族文化，在城市规划和建设中融入民族文化，在城市管理中弘扬民族文化，突出浓郁的民族文化特色。
（七）促进“五化”互动发展
加快推进新型工业化进程，提高工业化的质量，有助于推进城镇化的可持续发展。加快信息化与工业化的融合，以信息技术和科技创新，提高能源转换效率和资源利用效率，减少工业废物的排放。农牧业现代化是城镇化可持续发展的重要支撑，提升农业科技水平，提高农民收入，加快农村基础设施建设，推进农业基础设施的现代化。基础设施现代化是提高城镇化可持续发展水平的保障，要加快城乡基础设施和公共服务建设，推进城乡基本公共服务均等化进程。因此，“五化”之间是相互影响和相互促进的关系，“五化”共同推动区域经济不断向前发展。建立保障“五化”同步互动机制，建立开放式系统，发挥工业化、城镇化对农业现代化的带动作用，以及信息化和基础设施对工业化和城镇化的推动作用。