论GATS 对国家管理服务贸易法律政策的影响
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摘要：服务贸易自由化是全球经济发展的趋势，我国作为wto的成员国，必须在gats框架下来发展我国的服务贸易。gats给我国服务贸易带来了机遇，同时也提出了挑战。我国应在gats框架下，完善我国的服务贸易法律，并尽可能采取有利于我国服务贸易发展的政策，避免对外开放所伴随的风险。
关键词：gats服务贸易法律框架
一、服务贸易的概念
服务贸易是以服务为对象的，所以要想界定服务贸易，先要弄清楚什么是服务。马克思在《剩余价值论》中，明确提出了服务是一个经济学范畴，即："对于提供服务的生产者而言，服务就是商品，具有一定的使用价值和交换价值"。[1]
我国学界对服务贸易的概念不存在统一通行的标准定义。有些学者认为国际服务贸易在概念上有广义和狭义之分，狭义的国际服务贸易是无形的，指发生于国家之间的直接的服务输出和输入活动。而广义的国际服务贸易既包括有形的劳动力的输出输入，也包括无形的服务提供者和使用者在没有实体接触的情况下的交易活动，如卫星传送和传播等。[2]
《服务贸易总协定》（generalagreementontradeinservices，以下简称gats）第1条中对服务作了笼统的说明："服务"包括任何部门的任何服务，但在行使政府权限时提供的服务除外。gats第1条第2款中以服务的4种提供方式对服务贸易作了全面定义：(a)从一成员境内向任何其他成员境内提供服务；(b)在一成员境内向任何其他成员的服务消费者提供服务；(c)一成员的服务提供者在任何其他成员境内以商业存在提供服务；(d)一成员的服务提供者在任何其他成员境内以自然的存在提供服务。
二、gats基本框架体系
服务贸易总协定的一揽子协议包括：gats条款，8个部门协议附件，各缔约方市场准入承诺的减让表。其中gats分为序言，六个部分共29个条款，其主要原则包括：
（一）最惠国原则
gats第2条规定了最惠国待遇原则，其中第1款规定："关于本协定涵盖的任何措施，每一成员对于任何其他成员的服务和服务提供者，应立即和无条件地给予不低于其给予任何其他国家同类服务和服务提供者的待遇。"
（二）透明度原则
根据gats第3条的规定，各成员方应及时公布与服务贸易有关的国内法律、法规及签署的国际协定。除了不能公开的机密外，各成员方应及时将所有与服务贸易有关的国内法律、法规和行政命令、条例、习惯做法以及所签署的有关服务贸易的国际协定，最迟于生效前予以公布，并立即或至少每年将其对有关服务贸易具体承诺产生影响的新的规定或对原有规定的修改向服务贸易理事会通报。
（三）市场准入
根据gats第16条第2款的规定，成员方如果已就某一特定服务部门作出了市场准入承诺，那么除其在承诺表中另有列明外，一般就不能维持或采取6种限制措施：第一，不得对服务提供者实施数量限制；第二，不得限制其交易总额或资产总价值；第三，不得限制服务交易的总量或产出量；第四，不得限制特定服务部门或服务提供者雇佣自然人的数量；第五，不得限制或要求外国服务提供者必须通过特定形式的法人实体或合营企业提供服务，即不得对外资企业组织形式进行限制；第六，对参股的外国资本设置最高股权比例或对个别或累计的外国资本投资总额予以限制。[3]
（四）国民待遇原则
国民待遇是gats中很重要的非歧视性原则，与最惠国待遇、市场准入一起构成gats法律框架的三大支柱。gats规定了在承诺清单所列的服务贸易部门，并根据该清单所规定的条件，每个成员国在影响服务提供的所有措施方面，给予任何其他成员国的服务或服务提供者的待遇，不得低于其给予自己的相同服务或服务提供者的待遇。
三、gats对我国服务贸易的影响
（一）对我国服务业产生冲击
我国服务业发展起步较晚，整体水平不高，服务业产值占gdp的比值不仅远远落后于经济发达国家，而且长期以来低于发展中国家的平均水平。同时，我国服务业不仅长期存在部门间发展不平衡的问题，而且服务部门在服务技术、管理水平和运作机制上与发达国家也存在较大差距，这使得我国服务业在国际竞争中处于不利地位。服务业是服务贸易的基础，服务业的滞后会制约我国服务贸易的发展。
（二）暴露了我国服务贸易法律存在的问题
1、服务贸易立法体系不完善
目前，我国调整服务贸易的法律主要是行业性法律，以及跨行业的调整企业组织和交易行为的法律，缺乏具有统领全面功能的服务贸易法。处于我国服务贸易法律框架最高层次的是《中国人民共和国对外贸易法》，但是该法仅在第四章用5个条文对国际服务贸易做了原则性的规定，分别涉及服务贸易市场准入、管理体制、一般例外、安全例外及目录管理五方面内容。这些条文过于简单，并不能有效解决我国实践中的具体问题。
2、服务贸易立法中存在很多空白
目前，我国某些服务部门尽管有专项规定，却没有其行业性法律，如电信服务和旅游服务部门，至今还没有《旅游法》、《电信法》等，这些行业的纠纷一直居高不下，也从一个侧面反映出其法律的空白与无力。服务业的分部门也有数百种，但是我国国务院对此的服务贸易法规却较少，不利于某些服务业的法律规制。此外，我国传统观念上对服务贸易的理解过于狭窄，一般理解为劳动力输出，而忽视了其他类型的服务贸易。致使我国现行的有关服务贸易的法律主要是规范服务贸易中的"商业存在"这一模式，而对gats中规定的另外三种服务贸易的提供方式规定得很少。[4]
3、部分法律法规与gats存在冲突
gats作为一个国际服务贸易多边化和自由化的总体法律框架，确立了一系列旨在促进服务贸易自由化的原则和规则。作为wto的成员国，我国相关的法律、政策、措施和政府行为必须符合gats的要求。尽管我国为适应入世的需要，已经对与gats相抵触的法律进行了清理，但在我国的立法中，有些法律法规的内容及技巧方面与国际规范还存在着一定差距。一些地方和部门出于局部利益驱动，仍有一些成文或不成文的"内部规定"，只由有关部门执行，不对外公开，违反了透明度原则。同时在我国某些服务贸易部门法律中还存在着超国民待遇和次国民待遇，违反了gats的国民待遇原则，这些做法都与gats相关原则背道而驰。
（一）构建我国服务贸易法律框架
我国应当在遵守相关承诺义务的基础上，按gats的要求，建立和完善与之相适应的有中国特色的服务贸易法律体系。具体来说，我国的对外服务贸易法律框架从总体上应符合几个基本要求：①与gats的原则制度相衔接，gats作为第一个全球性的服务贸易协定，规定了最惠国待遇、透明度、发展中国家更多参与等一般义务和市场准入、国民待遇等特定义务，明确了服务贸易逐步自由化的目标。我国服务贸易立法应以此为基础，在原则精神和具体内容上与国际规则相一致，根据开放的序列和时间进程，作出立法的统筹安排。②必须以法律的形式而不是政策、内部文件作为构建法律框架的基本要件。③在每一服务贸易领域都应有相应的基本法律规范，不允许存在基本法律规范真空地带。④与其他法律之间存在合理的对应与衔接。[5]
1、要完善服务贸易基本法。完善我国服务贸易基本法有两种途径：一是制定专项的服务贸易基本法，二是修改《对外贸易法》。从我国现实的情况来看，笔者赞同第一种方法。因为我国在04年已经对《对外贸易法》做过一次修改，但是服务贸易的内容并没有什么实质的改变，还是条文简单，可操作性不强。另外一方面，从gats对服务的分类来看，服务贸易涉及的范围非常广，而且在很多方面与货物贸易、技术贸易存在差异，且对其规制的方法也不同，在《对外贸易法》中对其做出详尽规定并不现实，因此针对服务贸易制定专门的基本法律是必要的。我国要制定的服务贸易基本法在服务贸易法律体系中应具有"服务贸易宪法"的地位。
2、要加快部门基本法的制定，填补我国行业立法的空白，并力求与gats保持一致。如上文所述，现在我国某些服务行业还有法律空缺，我国应该尽快加强对服务贸易四种服务提供形式的研究，并结合我国的服务业的实际情况，完成对各种类型的服务贸易的立法工作。在这个过程中，我们也应注重参照国际条约和国外的立法经验，按照我国承诺的开放部门，加速公布相配套的部门法规。
3、要根据gats的要求，加快清理可能导致歧视和不公正后果的法律法规，增强法律的可操作性。首先，对于gats规定的一些重要的原则和规定，可以考虑在一些相关立法中直接予以确定。其次，应该协调我国各机关的职能，避免政出多门的现象，增强各法律、法规、规章、政策之间的衔接性。
（二）gats框架下我国管理服务贸易的政策
为了在服务贸易自由化的竞争中寻求自身发展，我国应该在gats框架下，根据自身特点不断积极调整策略，以应对服务贸易自由化给我国带来的风险与挑战。笔者认为可以从以下几方面入手：
1、要坚持积极稳健的原则。服务贸易自由化是一把双刃剑，一方面，开放服务业带来的竞争可以为我国服务贸易的出口提供广阔的市场，也为我国通过全球分工发展自身服务业提供了契机；另一方面，开放意味着竞争，会使国内的服务业面临挑战和压力。因此，我国在服务贸易自由化的过程中，应该根据国情，采取稳健的态度，实现我国服务业有计划、有步骤、有秩序地开放。
2、要善于利用gats保护本国利益。gats所追求的目标并不是将服务贸易中的壁垒全部铲除，而是希望"在透明度和逐步自由化的条件下扩大服务贸易，并作为一种有利于促进所有贸易伙伴的经济增长和发展中国家经济发展的手段"。因此，我国可以在gats所允许的范围内，采取适当的保护措施，形成合理的服务贸易投资壁垒，维护国家的安全以及重要的社会经济利益，扶植我国的服务业不断向前发展。从现阶段来看，所有国家，包括发达国家在内，都不可能无条件开放国内的服务投资市场，各国适度保护国内服务市场是必要的。我国可以利用那些外刚内柔的规定做出有利于民族服务业发展的承诺和规定。[6]
3、要把握自身优势求发展。我国在发展服务贸易的时候，不仅要考虑我国的整体优势，也要考虑国内不同地方的区域优势来求发展。尽管相对于发达国家来说，发展中国家整体处于弱势，但我国在一些传统服务行业还存在广阔的发展前景。我国人口众多，所以劳动力资源也丰富，在劳动密集型国际服务贸易领域内，我国有显著的贸易利益。我国应该多根据自己的这一优势，大力推动多边贸易体制下自然人流动模式的市场开放进程。同时，我国地域辽阔，地区优势也不同，我国应该根据地区和服务行业差异，做出差异化发展策略，来促进我国服务贸易的整体发展。
注释：
[1]马克思、恩格斯著：《马克思恩格斯全集》(第26卷第l册)，人民出版社1976年版，第149页。
[2]汪尧田、周汉明主编：《关税与贸易总协定总论》，中国对外经济贸易出版社1992年版，第175页。
[3]林燕平：《gats协定中与竞争有关的规则与我国在服务贸易领域竞争法的完善》，载《法制与社会发展》2002年第4期。
[4]李本森编著：《wto与国际服务贸易法律实务》，吉林人民出版社2001年版，第57－58页。
[5]祁红丽：《gats与中国对外服务贸易法律框架构建》，中国
政法大学硕士学位论文。[6]盛杰民：《论gats的最惠国待遇、国民待遇、市场准入原则
及我国的对策》，载《国际法学人大复印资料》1998年第2期，第41页。