棚改征途 7期

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470多万套、1400多万户，这是关于棚户区改造（以下简称棚改）的两个很让人关注的数字。 前面一个是今年全国棚改的任务，后面一个是全国仍需改造的总户数。仅从数字来看，棚改的难度可想而知。

除了这些数字，更让人关注的是棚改释放出来的一系列新信号。业内人士认为，这一系列的信号启示我们，一直是中央和地方难啃骨头的棚改工作，或将面临新的挑战，也需要新的思维。

新一轮棚改或将迎来新的征途！

多重信号

今年以来，从中央到地方都密集出台了推动棚改的一系列政策。国务院总理也在多个场合强调棚改的重要性。我们可以尝试解读这些信号。

首先是人。因为棚改涉及到利益环节太多，在很多地方推进起来不是很容易。因此，让真正懂棚改的人来推动，无疑事半功倍。

最近颇让人关注的是原辽宁省省长、省政府党组书记陈政高就任新一任住建部部长，由他主推的棚改“辽宁模式”至今在业内评价很高。“政府主导，市场运作，多方参与”的“辽宁模式”是解决低收入居民住房问题的常规套路。

另外，棚改面临最大问题是资金难题。当时辽宁的融资经验是“九个一块”，即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”。

于是有观察人士认为，陈政高在住建部主要关注的还是棚户区改造工作。虽然这种判断比较片面，但是从其上任后的密集调研来看，也确实关注了许多棚改类议题。

但是，还有一些问题值得探讨。“辽宁模式”取得了成功，但经验是不是适合在其他省份推广？另外，陈政高这一段密集调研，恐怕不仅仅是专注于棚改，也是试图解决国人长期关注的房价问题。

其次是资金。按照文章开头提及的棚改数字，所需要的资金量将是万亿级的。仅仅依靠中央财政和地方财政的资金显然不足。那么，如何吸引社会资本参与进来将是关键。在保障棚改质量的同时，还需要让社会资本有利可图，这就需要地方政府设计出可行的方案。

另外，一直被视为棚改最大“输血”机构的国家开发银行，近日也成立了住宅金融事业部，改变了过去成立住宅政策银行的初步想法。最近，国开行与很多地方政府达成了棚改资金合作。

第三是思维。过去的棚改，可能被赋予改善民生的使命比较多，而在其他方面有所弱化。上一届政府主推的是保障房建设，而在新一届政府中，诸多文件显示，棚户区改造项目已经成为保障性住房体系的一部分。这使得保障性住房的推进过程中更有整体性和节奏感。

一箭多雕

业内专家认为，接下来的大规模棚改与此前的棚改会有显著不同。以前的棚改更多采用市场化方法进行改造，和宏观经济增长方式结合并不紧密，还是一种局部思维。而如今的棚改不仅体现在民生，更被纳入经济增长一揽子计划中。

一方面，棚改先天赋予的民生使命，不容丢失。改善棚户区居民的生活条件，这是棚改的根本目的。笔者曾经采访过棚户区居民，确实居住条件非常简陋，有的几代人都住在这里。大部分经济非常拮据，如果政府部门不来主推，让他们凭借自身改善居住条件，非常困难。

另一方面，兼顾民生，这与棚改的促进宏观经济增长的思维并不矛盾。特别是在当前宏观经济下滑，房地产市场低迷的情况下，棚改所带来的经济拉动效应不容小视。

2013年6月26日，在国务院常务会上，国务院总理再次强调棚户区改造的重要性，要求调整优化投资安排，压缩一般性投资，集中资金重点用在棚户区改造这个“刀刃”上。

专家认为，把钱用在棚户区改造的“刀刃”上，可以推进以人为核心的新型城镇化建设，可以接续形成新的经济增长点，同时引导、带动信贷和其他社会资金投入。同时，改造棚户区，将有助于解决当前经济包括房地产市场面临的困局。

相比而言，棚户区改造可以避免经适房和公租房的不足，同时既能够让政府出钱出力，又能够挖掘中低收入者部分购买能力。按照市场化经营方式交给市场，棚户区改造在整个住房保障体系中的作用可能比原来想象的要大得多。

框架渐明

在棚改的新阶段，一些常规的政策将会面临调整，新的政策框架日渐清晰，不搞“一刀切”将成为其主要特征。

据政策分析人士认为，结合陈政高最近的几次调研可以看出一些新的政策动向。其中一个重要思路在于，在未来的棚改过程中，政府回购的比重可能会加大。做出这一调整的原因在于，当前不少地方的普通住宅供应过剩。在此情况下，如果继续以新建的方式实施棚户区改造，可能会加重过剩局面，不利于市场供需关系的调整。

政府部门对现有住房进行回购，然后再向符合保障条件的群体实施分配，将可能成为未来棚改的重要操作路径。

另一项重要的思路在于，针对不同类型的棚户区，采取不同的改造和安置方式。我国棚户区改造分为林区、矿区、垦区的改造，以及旧城改造。其中，旧城改造因蕴含着一定的利润空间，容易引发社会资本的参与。相比之下，前者则将面临不小的资金难题，这也决定了棚改的资金筹集方式，将会有重要的差别。

此外，安置方式也有明显不同。据悉，旧城改造的安置方式以就地安置为主；因经济发展水平低、生活配套不足、居住条件恶劣等，不少旧矿区、林区居民更愿意搬迁至城区，则采用异地安置。

这两项重要差别决定了不同类型的棚户区改造，将有着完全不同的资金筹集和安置方式。

现实难题

棚改工作从推广之初，就面临诸多难题，而这些难题，在新的形势下，显得愈发突出。

比如项目开发。从2008-2013年，住建部已开工建设的4000多万套保障性住房中，有1500余万套是来自棚户区改造项目。然而这1500余万套保障房，仍不够安置所有居住在棚户区的老百姓。全国仍有1400多万户棚户需要进行改造，大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。

市场人士认为，以前的棚户区可以更多地采用市场化方法进行改造，因为其所在地段的商业开发价值较高，发展机会较多。当前，遗留下来的棚户区多数条件较差，商业开发价值不高。这需要政府、市场、社会和个人共同努力，

比如资金难题。对于棚改来说，这是永远也绕不开的话题。

首先政府部门已经在做多种主动尝试。不管是从财政、税收、土地上都给予了优先保障。6月26日召开的国务院常务会议上，研究部署加快棚户区改造，促进经济发展和民生改善。会议强调，要进一步强化政策支持。

一是增加财政投入。今后五年要加大中央安排补助资金的支持力度，地方各级政府也要相应增加资金投入。二是引导金融机构加大对棚户区改造的信贷支持。符合规定的企业可发行专项用于棚户区改造项目的企业债券或中期票据。三是对企业用于政府统一组织的棚户区改造支出，准予在所得税前扣除。扩大棚户区改造安置住房的税收优惠政策范围。四是落实相关政策措施，鼓励和引导民间资本通过投资参股、委托代建等形式参与棚户区改造。五是加大供地支持，将棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排。六是完善安置补偿政策，实行实物安置和货币补偿相结合，由居民自愿选择。

其次从长远来看，解决资金问题，还需要发挥社会资本的参与活力和动力，

如何吸引社会资本的热情参与，这还需要在合作方式、收益率等多方面有创造性的思路。

这或许才是长久之计。