浅析农地社会保障功能与农民保障需求的关系
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摘 要：家庭联产承包责任制是具有中国特色的一种土地制度，它所具有的社会保障功能，特别是失业保障功能，对保障农民的基本生活，
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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 摘 要：家庭联产承包责任制是具有中国特色的一种土地制度，它所具有的社会保障功能，特别是失业保障功能，对保障农民的基本生活，维护社会稳定，至今难以替代。因此，保持和完善家庭承包农地的社会保障功能，进一步理顺其与农民保障需求的关系，是今后农地制度改革必须坚持的重要目标之一。关键词：农地社会保障；农民保障需求中图分类号：C912.82
文献标识码：A
文章编号：1005-5312（2010）18-0204-01要理顺农地的社会保障功能与农民保障需求的关系，需要深入认识现有农地制度在哪些方面对农民发挥着社会保障的作用。笼统而言，现有农地制度的社会保障功能主要体现为基本生活保障的作用。这种基本生活保障可以区分为不同的情况。对于失业农民工来说，它发挥着类似失业保障的作用；对于老年农民来说，它在某种程度上起着养老保障的作用；对于温州等地和城郊的富裕农民而言，农地的保障功能事实上趋于弱化，因此，农地保障功能转化为一种福利性收入。可见，从全局看，放松农地的非公益性开发，无法从根本上改善那些迫切需要社会保障的大多数农民的保障需求。
要理顺农地社会保障功能与农民保障需求的关系，还必须着眼于农村、农业的现代化转型，以及农业劳动力和农村人口的动态流动，深入认识这种转型和人员流动与农民保障需求的潜在关系。目前，我国有数以亿计的农民工在城市长期就业，然而，他们却无法真正融入城市，成为完全意义的市民。因此，户籍制度改革已经成为一个社会焦点问题。另一方面，我们还需要特别关注农村人口的被动迁移问题，那些偏远山区的一些村落越来越不适合居住，那些进不了城的农民最终不得不放弃耕地被动地向中心村、镇迁移。这些被动移民有可能成为真正意义的“三无”农民。
上述分析表明，农民的保障需求是多层次的，不同情况的农民会有不同的需求。同一个农民，在不同条件下也会有不同需求。因此，农地制度改革应反映农民社会保障需求的多元性、多层次性，并有利于理顺农地的生产资料功能与社会保障功能的关系。
首先，应继续坚持将农地经营权长期、稳定地落实给农户，充分发挥其农村社会稳定器的作用。一些学者的调研结果表明，多数农民更倾向于农地随人口的变化定期重新分配。这突出反映了农民对农地保障功能的依赖。然而，农地经营权的频繁变更不利于农地经营权流转市场的发育，不利于农地生产要素功能的发挥和农业的现代化转型。因此，中央将承包经营权延长到30年是有其必要性的。为此，我们应该在继续坚持和进一步稳定农地经营权的基础上，妥善解决农民的社会保障需要。对于农户内部自行调整后仍不能按既有标准满足新增人口的农地需要的情况，应通过社会保障的补充来化解。这里需要强调的是，既有农地经营权的社会保障功能并不足以补偿农民的社会保障缺失，在保持和完善农地社会保障功能的基础上，我们仍然需要加大农村社会保障制度的建设和资金投入。
其次，应当建立农地社会保障功能向“土地保障基金”的转换机制。这种机制必须能够充分保持和发挥家庭承包农地的社会保障功能的作用，又必须使农地从既有的社会保障功能中解脱出来，成为农民能够自主转让的生产要素，使农地经营权在市场流转中升值。这样，作为保障资源，农地不仅能够发挥保障性作用，农民还能通过农地经营权市场获得更多的福利性收入，从而间接分享到工业化、城市化的好处。另一方面，我们需要建立一种农民融入城市的社会保障标准，同时使家庭承包农地能够转化为农民城市化后的社会保障资源，并建立一种转移接续机制。这样，农民在有条件融入城市的情况下，才不至于陷入融入城市和保持农地经营权的两难选择中。从这些思想出发，我们可以设计一种“土地保障基金”制度。其核心内容是：在将农地经营权进一步长期而稳定地落实给农户的基础上，允许农民依法自主地有偿转让农地经营权。与此同时，应该通过制度性规定和政策性鼓励，使农户将农地转让收益存入专门的帐户，并限定其使用范围。此外，还应当考虑从征购土地的出让金中提取一部分，设立一种“农村发展援助基金”，并将这笔资金比照现行的住房公积金制度按一定比例用于“土地保障基金”的配套。
再次，对偏远山区可能抛荒的农地应实行保护性收购政策。针对农村社会化服务体系的萎缩和偏远山区农民被迫抛荒农地的情况，应制定统一的保护性农地收购价格。在村民小组2/3以上农户自愿完全放弃现有农地的经营权、且提出集体申请的前提下，实施统一的保护性收购，并将收购资金转化为“土地保障基金”。收购的土地必须在不改变土地使用性质的条件下，按一定规模公开拍卖。这种保护性收购有助于有效保护耕地，并防止少部分被迫抛荒土地的农民佃农化。这对农地经营权市场的发育也将起到促进作用。需要指出的是，这种收购不同于以往的农地经营权的简单调整，它要求提出申请的农户完全放弃已有的农地经营权，因此，必须由2/3以上农户集体提出申请的条件足以限制村集体滥用收购政策。