从程序正义看社会保障碎片化
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摘要：我国当前的社会保障体系呈现一系列碎片化状态，计划经济时期决策体制的程序非正义是其成因之一。社会保障碎片化有其历史合理性和必然性，但是随着市场经济体制的确立和社会经济的发展，碎片化社会保障体系既无效率，又损害公平的弊端逐渐显现，制度难以实现结果正义。要实现社会保障维护人的内在价值，需要弥合碎片化，路径之一是在社会保障立法过程和社会保障行政过程中实现程序正义。
关键词：社会保障；碎片化；程序正义；结果正义
中图分类号：C913.7
文献标识码：A
文章编号：1004-0544（2012）12-0128-05
我国的社会保障从计划经济时期的传统社会保障体系，演变成与市场经济体制和社会发展相适应的现代社会保障体系，取得了巨大的成就，也出现了严重的碎片化问题：一是城乡社会保障体系二元化分割，城乡社会保障项目和水平差距较大；二是城镇社会保险统筹层次过低，县市级统筹单位之间的社会保险基金分割运营：三是政、企社会保障制度分割，企业和机关事业单位工作人员养老待遇差距悬殊。文章通过分析社会保障碎片化形成的政策过程，认为政策过程缺乏程序正义是碎片化的主要成因，弥合碎片化社会保障要求实现社会保障立法和行政的程序正义。
一、社会保障碎片化的表现与影响
（一）社会保障碎片化的表现
社会保障体系碎片化，在地域上表现为社会保障城乡二元化，一方面是保障项目的差异，城市社会保障项目相当齐全，五类社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利都已经全面建立，农村则以家庭保障为主，辅之以单项社会保险和社会救助；另一方面是社会保障水平（社会保障支出占GDP比重）的差异，农村社会保障长期处于低于1％的水平，人均社会保障支出更是微乎其微。（见表1）
1991年至2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15％，达到发达国家20世纪70年代的社会保障水平，农村的这一指标只有0.18％。城乡居民收入比率在2002年为3.11倍，城镇居民人均社会保障的货币价值相当于可支配收入的53％，如果这部分货币价值计入收入，城乡收入比率则扩大到4.5倍以上。城乡社会保障水平差距长期以来都呈扩大趋势，随着农村社会保险制度在2003年前后的建立和发展，城乡社会保障水平差距才开始逐渐缩小，但是城乡人均社会保障支出差距依然悬殊。
社会保障体系碎片化，在城市之间表现为养老保险基金的县市级统筹。在基本养老保险制度改革初期。中央赋予地方政府较大的自，导致全国出现上百种、县市级统筹的养老改革方案，形成了2000多个养老基金统筹主体。这种相互分割的养老保险制度使企业缴费部分无法随劳动力转移，形成劳动力流动与养老金权益的“二律背反”，近年涌现的农民工“退保潮”就是这一制度弊端的显性化。虽然中央政府致力于提高统筹层次以实现劳动力自由流动和基金的统筹管理运营，但是由于各地区的养老保险历史债务和人口结构的差距，已经形成了养老基金严重失衡的局面，人口输入地养老基金结余大，人口输出地养老基金规模小，甚至存在基金缺口，地区利益格局使得提高统筹层次的改革进程相当缓慢和艰难。
社会保障体系碎片化，在职业方面表现为企业和机关事业单位的保障体系分割，政企之间养老保障待遇差距过大，连续多年成为社会热点问题。
数据显示，企业、事业单位和机关的平均养老金之比在1990年和2005年分别为1：1.14：1.21和1：1.87：2.09，企业的养老金替代率由70％左右逐年下降至50％以下，机关事业单位养老金替代率却长期处于90％以上，机关事业单位的养老金绝对水平和替代率都超过企业，并呈逐渐扩大趋势。
（二）社会保障碎片化的影响
碎片化社会保障制度在城乡之间、城市之间、政企之间形成了福利鸿沟，既损害了社会保障制度的公平，也损害了社会保障的效率。
二元化社会保障体系使得城乡居民享有不公平的健康服务。《2011年我国卫生事业发展情况统计公报》显示，2010年我国卫生总费用中，城市占77.6％，农村占22.4％，城市人均卫生费用为2315.5元，农村人均卫生费用为666.3元，城市是农村的3.5倍。城乡卫生资源配置差距一定程度上导致了城乡居民健康水平的差异，农村新生儿死亡率、婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率及孕产妇死亡率都是城市相同指标的两至三倍。《中国人类发展报告2005》分析指出，根据2000年全国人口普查数据计算，城乡居民人均预期寿命分别为75.2岁和69.6岁，相差近6岁。可见，农民社会保障的不足损害了农民的健康权益。
政企之间分割的养老保障使得政企工作人员享有不公平的养老待遇。养老双轨制已经成为近年来两会代表批评的社会不公问题和社会媒体关注的热点新闻。在《社会保险法》审议阶段，大量公众对草案中“公务员和参照公务员管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”持反对意见，认为公务员不缴纳养老保险费而享受高额养老金，企业职工交费负担沉重但养老金水平却远低于公务员，法案使得不平等合法化，建议公务员与企业职工实行统一的养老保险制度。众多学者也撰文呼吁将公务员纳入社会保险体系。但是，社会保险法草案审议阶段没有对此争议进行公开辩论，并最终维持了这一规定。被解读为政府部门维护自身利益的行为，引起公众对社会保障制度公平性的质疑。
城镇基本养老保险的转移接续障碍形成了劳动力流入地政府的巨额利益。第一财经日报调查显示，2011年深圳共有439.97万人参加基本养老保险，退保人多达83万，仅这一年里退保人就把8亿元贡献给了深圳社保统筹账户。2010年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，“包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移：在转移个人账户储蓄额的同时，还转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算。”办法规定全国范围内养老保险可转移，但是实施起来却并不顺利。政府为了地方利益以各种理由拒绝为非户籍人口提供续保，当事人户籍所在地又不接受转移接续，“皮球”便被踢来踢去。当前我国2.5亿农民工中只有2000多万参加了基本养老保险，而且年底还频现“退保潮”，就是农民工“用脚投票”以表达对政策的不满。同时。养老基金分割在全国两千多个县市级统筹单位，难以建立有效的治理结构和投资策略，基金贬值风险极大，未来支付能力勘忧。此外，由于基金统筹层次低，地方政府挤占挪用社会保险基金的情况突出。国家审计署清查结果显示，仅1992年至2004年，养老保险基金就有约100亿元被挤占挪用，地方政府统配调用社保基金甚至成为公开的秘密，对于挪用挤占社会保险基金的行为未能及时有效地惩处，严重损害了制度的效率。
二、社会保障碎片化与程序正义
（一）社会保障碎片化的形成
我国社会保障体系的碎片化状态与传统公共政策决策体制相关。传统的决策体制有三个主要特点：一是决策主体单一，在决策结构中缺少公民参与和表达诉求的制度化安排，决策过程不够开放，公民很难参与公共政策的制定过程；二是决策方式以经验决策为主，决策科学化程度不高。虽然经验决策有简便、决策成本低、反应及时灵活等优势，但是由于个人的经验和知识的有限性，根据过去的经验来决定未来的现实容易出现主观性错误：三是缺乏决策法制化，决策过程没有制度化和程序化，决策过程中的一些必要的功能环节往往没有得到应有的重视，主观随意决策和独断决策较为常见，导致决策多变、政策不稳定，决策过程不具有可预见性。
在这样的公共政策决策体制下，城乡二元化社会保障的形成可以说是一种历史必然。在我国工业化进程中，农业扮演着重要而又被动的角色，建国初期选择工业化战略实现经济赶超，是因为工业产业对国民经济的拉动更为直接和迅速。政府通过统购统销、户籍制度、等制度，将农业置于为工业提供资金和粮食的位置，形成了城乡二元化社会格局，城市形成了以就业为中心的、较为完整的社会保障体系，农村则依托于形成了较低层次的生活保障体系。户籍制度控制了农村劳动力向城市流动，农民难以获得城镇提供的社会保障，城乡二元化社会保障制度成为适应工业化的客观要求而推出的重大举措。政府部门在立法源头，即提出议案阶段拥有强大的话语权，掌握着大量的立法提案权，而人大代议制的代表性和职业化两个关键层面都存在不足，难以启动人大议事程序。人大代表中农民比例偏低，限制了农民的政治参与和他们的利益在公共政策中的反映。长期以来我国农村社会保障制度建设乏力，甚至出现了倒退和滑坡，主要原因在于农民参与的缺失。
政企之间的社会保障差异从建国之初就已形成，1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》只适用于企业职工，机关事业单位工作人员实行的是供给制，生老病死的风险都由政府承担。1955年颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》规定，机关事业单位职工的养老金分别由国家机关的行政经费和事业单位的事业经费直接支付。20世纪90年代国企改革促使企业劳动保险转向社会保险，但是机关事业单位的国家供养制度仍然独立。机关事业单位不仅就业稳定，还有高工资和高福利的优势，政企之间形成了巨大的福利鸿沟，造成了人力资源配置的扭曲，这与群体的强大社会话语权有关。机关事业单位和企业养老保障差距源于两个因素：一是采取不同的待遇计发方法，企业退休人员的社会养老金由基础养老金和个人账户养老金构成。本质上是企业职工当期收入的延期支付：机关事业单位的养老金待遇计发沿用国发[1978]104号文件，计发基数以退休时本人档案工资为基础，根据累计工作年限按照一定比例折算计发，本质上是政府财政支出；二是采取不同的调整政策，1995年国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》规定，基本养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整，具体办法在国家政策指导下由省、自治区和直辖市人民政府确定：机关事业单位的养老待遇与在职公务员的工资同步增长，由于财政预算不受自下而上的公开监督和制约，机关事业单位养老金调整信息不透明，调整机制不明确，导致其养老金替代率长期居高不下。
（二）社会保障决策的程序非正义
传统的公共政策决策体制对于程序正义有着明显的轻视。程序正义源于英美法系遵循的法律格言：“正义不仅应该得以实现，而且要以人们看得见的方式实现”。罗尔斯（John Rawis）在《正义论》中对程序正义作了精致的论述，他将程序正义界定为实体正义和形式正义实现过程中的正义，它要求规则制定和使用的程序具有正当性。其理论要旨在于：“在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或决定做出评价时，不能仅仅关注其结果的正当性，而且要看这种结果形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准”。蒂鲍特（John W.Thibaut）和瓦尔克（Lanren Walker）在1975年出版了《程序正义》一书，提出的程序正义理论，强调参与的作用，将参与与否、参与程度或对决策的影响力作为程序正义的指标；利文撒尔（Leventhal）在1980年提出程序正义的六个指标：一致性、避免偏见、准确性、可修正、代表性、道德与伦理；戈尔丁（M・P・Golding）将程序正义归纳为中立、平等、公开、科学、效率、文明等六个要素；萨默斯（Robert S.Summers）从“程序价值”出发，将程序正义归纳为参与、程序合法性、人道性、程序和平性、程序理性、个人隐私、合意主义、程序公正、程序法治、及时性和终结性等十个要素；贝勒斯（Michael D.Bayles）从自然正义和宪法正当性出发，将程序正义归纳为参与、自愿、公平、和平、可理解、及时和止争等七个要素。程序正义的标准是动态的和复杂的，但是其共性包括参与、公开、科学、公平等，以此来衡量，我国传统的公共政策决策体制缺乏程序正义，这样的决策体制无法回答社会保障权利义务应该由谁、根据什么标准来确定等程序性问题。
计划经济时期的社会利益结构是单一的，决策权力高度集中于政府，缺少公民参与的制度安排，在此基础上形成的包括社会保障在内的公共政策是相对封闭的。这种决策结构的组织动员能力强，吸纳民众诉求的能力弱。政策出台容易，但执行中常常会遇到问题，政策效果也因此大打折扣。城乡二元化社会保障、县市级统筹的城镇社会保险以及政企分割的社会保障就是在这种传统决策体制下形成的，有其历史合理性或必然性。但是随着市场经济的发展，经济体制、社会结构、利益格局和社会价值体系都发生了深刻的变革，利益诉求的多元化以及不同利益群体之间的张力不断扩大，公民的权利意识不断增强，尤其是涉及切身利益的公共政策，公民要求享有知情权、表达权、参与权和监督权。传统的决策体制和依靠单方面的自上而下的决策实施方式难以为继，政治逻辑需要变革。如果坚持国家主导型的变革模式，又要避免剧烈的社会动荡，那么，决策过程的程序正义就具有特殊的和紧迫的意义。
三、社会保障程序正义的意义
（一）公共政策程序正义的意义
公共政策的本质是国家运用公共权力协调社会各种利益主体的利益，以维护公共利益、增进公共利益和分配公共利益。但是何为“公共利益”，法律并没有明确的规定，即对公共利益需要的权力行使与解释缺乏有效的制约。导致公共决策中，难以区分清楚部门利益、群体利益与公共利益，以国家利益为主体的公共利益的实现在多大程度上影响了个人利益和群体利益，也难以界定。德国哲学家哈贝马斯（JurgenHabermas）认为，如果没有公认的程序保障，难以就任何实质性的价值形成真正的共识。作为如此抽象的一个概念，公共利益的界定可以说是一个世界性难题，因此国际上鲜有对“公共利益”本身进行界定，更多是侧重于设立认定公共利益的程序，只有通过公正的程序安排寻求利益相关各方的相互理解和承认，才可能找到公共利益的实质所在，政府不能凭自己的意志创造公共利益。
公共政策的功能随着社会变迁在发生变化。计划经济时代，社会的利益结构本质上要求个体利益服从整体利益，公共利益以国家为核心，在国家利益为代表的社会整体利益的协调和控制下，实现个体之间和局部之间利益的平均化。这种以公共利益为由要求个人服从的泛道德价值观，是计划经济时代的政府决策基础。随着市场经济体制的确立，现代社会价值趋于多元化，公共政策不再仅仅承担系统整合、为社会提供有效的秩序控制的功能，还承担着社会整合的功能，构建为社会大多数公民认可的价值规范，以实现多元价值诉求的整合。公共政策功能的变化要求其将价值问题转换为程序问题，正如登哈特（Robert B.Denhardt）在《新公共服务：服务而不是掌舵》中指出的：“公务员的首要职责是帮助公民清楚明白地表达并实现他们的共同利益，而不是试图控制或者掌握社会。新公共服务建立在与公民对话的基础上。应当从我们能够提供或不能提供某种服务转为‘让我们一起判断下一步将要做什么，然后使它实现吧’。”公共政策功能的实现需要程序正义的保障，即构建和完善决策过程的意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。
（二）社会保障程序正义的内在价值
程序正义的内在价值是让个人作为一个对话者和协商者，主动地参与涉及自己利益的政策，避免被动地接受关于个人利益甚至个人命运的决策，从而真正地拥有人的尊严。程序正义体现了人应该成为目的的人本主义哲学价值观。20世纪70年代以后，萨默斯（Robert S.Summers）提出的“程序价值”理论和马修（Jerry L.Mashaw）提出的“尊严理论”，使得程序本身的内在价值开始得到关注。马修在《行政性正当法律程序：对尊严理论的探讨》中，提出了程序正义的尊严价值理论，强调在法律程序的设计和运作中，应该使那些利益受到直接影响的人获得基本的公正的对待，从而使他们拥有人的尊严。实现人的尊严是必须通过程序本身才能得以实现的价值目标，也是衡量一项法律程序公正与否的最基本的标准之一。马修的研究表明。参与、平等和理性等程序价值从不同角度维护了当事者作为人的尊严，使他们成为积极参与政策制定过程、主动影响政策结果的程序主体，从而拥有自主地决定个人命运的选择机会。
社会保障的内在价值也是保障公民作为人的尊严的价值得以实现。社会保障权是全民向国家和社会要求物质帮助，以免于陷入生存困境并有尊严地生活的权利。社会保障权是经济社会权的一种，是实现其他人权的基础之一，其核心意义在于确认符合人的尊严的文明生活的底线，以及国家和社会在提供此种基本生存条件中应尽的义务。社会保障的内在价值是保护人的尊严，人的尊严是一种类似本能的需求，保护了人的尊严就保护了作为一个人的起码权利。
社会保障是专业性极强和涉及面极广的公共政策，关乎社会的稳定和国家的长治久安，是特别需要民众共同参与建设的制度安排，尤其需要保障民众的知情权、参与权、表达权和监督权。要实现社会保障的结果正义，需要通过程序正义弥合社会保障碎片化。
四、以程序正义弥合社会保障碎片化
（一）社会保障立法程序正义
弥合碎片化社会保障的目的并非为所有人提供均等的保障待遇，而是构建全覆盖的、权利义务相对应的、可接续的社会保障。弥合碎片化社会保障需要实现社会保障立法程序正义，其要义在于让立法各个环节上的权力能形成有效的互相制衡，实现立法过程的公平性、参与性、中立性和公开性。
第一，在社会保障立法源头，即提出议案阶段建立起公平的参与和制衡机制，避免政府立法部门化。实现城乡按相同人口比例选举人大代表，实现人大代表专职化和专业化，人大代表直接对公众负责，接受公众监督。各级人大代表联合学术研究者设立社会保障民意调查机构，直接广泛地了解公众的社会保障需求，形成高质量的社会保障议案。
第二，在社会保障立法起草阶段，要保证草案的中立性，避免部门利益法制化。由人大代表和社会保障领域的专业研究机构合作起草法案，起草法案中要听取社会保障行政部门和其他中立第三方的意见。
第三，在社会保障立法审议阶段，制定高效的议事规则及公开的听证和辩论制度，确定“一事一议”原则，提高问题的审议效率，不能将审议停留在评论和评判上。必须进入制度设计、权衡和操作安排层面。社会保障法案审议可以借鉴“罗伯特议事规则”中关于辩论的规则，这一规则被认为是“在竞争环境中为公正平衡和正当维护参与方的利益而设计的精妙程序”，其前提是保证持不同意见的任何群体都有说话的机会，然后能平静地讨论具体问题，提出建设性的提议，经由既定程序形成决议。
（二）社会保障行政程序正义
弥合碎片化社会保障需要实现社会保障行政程序正义。社会保障行政的特色在于，给付主体与受领人之间的给付关系多是通过行政行为的单方面形成的，这种关系建立后还要受到行政的广泛干预，有效地规制权力就非常重要。社会保障行政程序正义的要义在于，通过规范行政权力保障相对人的权利，要求社会保障依法行政，实现权责一致性、中立性和公正性。
第一，基于权责一致原则规范社会保障行政权力，建立理性的追责体系。基本养老保险统筹层次低以及社会保险基金被地方政府挪用等问题，都与权责不一致有关。基本养老保险实现全国统筹由于地方政府利益纠纷陷入僵局，调和地方政府利益的关键是中央政府承担起转轨成本的责任。社会保险基金统筹层次低导致基金被挪用占用，主要是因为，劳资双方承担着制度主体的缴费责任，但是被剥夺了制度主体的基金运营和监督权利，权责失衡难以对地方政府权力形成有效制衡，损害了相关者的利益并危及制度安全。可以借鉴德国模式，设立利益相关人直接参与社会保险基金管理运营和监督的机制。
第二。基于中立性和科学性原则规范社会保障行政权力，实现行政机构之间权力配置和制约。可以借鉴美国的经验，建立专业化的、独立的社会保障行政法官制度，较为公正和高效地解决社会保障行政争议。当前基本养老保险异地转移接续和异地就医结算及工伤认定和保险给付等都存在大量的行政争议，社会保障行政法官以中立的身份根据法律、法规对争议案件进行听证并作出初始决定，提高社会保障行政决定的公正性。
中国有独特的国情，重视实体正义。追求官方决定的正义性，相信为此可以不考虑手段的选择似乎是中国人强调的价值。在这样缺乏程序法治传承的国情下推进程序正义充满了挑战，但是一个理性的政府没有理由拒绝程序正义建设，哪里出问题就补哪里。尽管会带来一时的便利，终究是扬汤止沸，而付出经济社会代价可能是严重而深远的，碎片化社会保障就是一个例证。在尊重国情的基础上适当地借鉴国际经验，尊重并遵循程序正义，才能真正实现社会保障制度维护人的尊严的内在价值。