基于县级层面的“多规融合”研究与工作机制构建
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【摘要】目前存在于县级层面的规划众多，规划之间相互打架情况时有发生，造成规划执行困难，资源浪费等问题。本研究在现行各类规划的基础上，研究“多规融合”的可行性，从融合目标、融合内容、工作机制、实施保障等方面给出建议，以促进地区规划体系的进一步发展与完善。
【关键词】规划多规融合综合规划
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、研究背景
一直以来，我国县域范围内国民经济与社会发展规划、土地规划、城乡规划、林业规划等多规并行。由于规出多门，各有侧重，且在实际编制与执行中，部门之间缺乏有效的沟通协调，导致同一区域内不同规划间频现标准矛盾、管理分割、沟通不畅、指导失衡等问题。
为降低各规划间的不协调程度，近年来全国各地纷纷迈出探索的步伐。从广州“三规合一”、北京“四规合一”的整合构想，到重庆城乡四规叠合的规划尝试，再到上海、武汉、济南等地对于两规协调编制的设想及实施，都在寻求建立一个能统筹全局的地区综合规划。然而这些研究多是对规划编制手段进行技术层面的改良，没有组织机构方面的保障，暂未形成能够顺利实施的解决方案。
针对当前各类规划的存在与研究现状，笔者通过借鉴国内外先进理论与经验，探索县级层面的“多规融合”方法，寻找融合和协调不同规划的路径，构建规划管理工作体制，使融合后的综合规划真正成为政府管理空间资源的有效工具和促进区域经济社会发展的保障。
二、多规并存现状
当前，县级层面的各类规划多是由相关职能部门负责编制与实施，各部门之间没有必然的业务联系，也不存在隶属关系，这就令各部门在编制与实施规划时各自为阵，较少考虑与其他规划之间的协调与衔接。总体来看，各类规划之间主要存在以下七点不协调：
一是规划体系不统一。各类规划由各职能主管部门负责具体的编制和实施，遵循各条线上的法律法规政策文件要求和技术规范，规划体系各成派系，相对封闭独立。
二是战略目标不统一。各类规划站位不同，各有侧重，不同规划间存在战略目标不一致或同一战略目标不同解释等现象，使得不同规划的指导方向具有一定的偏好性和局限性。
三是控制指标不统一。各类规划之间技术规范不同，调控手段不同，控制指标体系不同，使得不同规划间存在同一控制指标定额不同，相互矛盾。
四是规划时序不统一。各类规划之间规划时点、规划期限存在差异，同一时期内，关键时间节点上存在规划内容矛盾、目标差异等现象。
五是空间布局不统一。由于各类规划偏好不同，遵循的规划目标不一，在规划空间布局上各有考量与侧重，容易在实施管控工作中，产生边界冲突，引起规划时常修改。
六是基础数据不统一。各类规划因体系独立，基础数据采集所依据的调查方法，统计方法，分类方法等各不相同，使规划采用的基础数据差异较大，同一对象出现不同的现状值。
七是监管平台不统一。各个规划在实施过程中监管相对独立，监管标准不一，实施中易产生冲突，规划实施困难重重。
三、“多规融合”目标
对目前多规间存在的不协调、不统一的问题，就需要在现行各类规划的基础上，进行多规融合，形成综合规划，统筹各类规划目标与指标，协调矛盾，使综合规划可以形成（一）“一个目标一盘棋”的工作模式。即紧紧围绕一个县域发展战略目标，消弭或减小各规划间规划目标、规模、布局、建设时序等方面的矛盾，实现现有规划充分融合，降低规划修改频率。坚持“党委领导、政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，打破原有各线规划相对独立封闭的工作模式，群策群力，整体谋划，构建一个目标一盘棋的工作模式。（二）“一个规划一张图”的成果模式。即充分融合国民经济总体规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、林地保护利用规划、产业布局发展规划、旅游发展规划和农业两区规划等现行规划，创新规划体系，提炼基础性规划控制指标，编制一个综合规划，统领各部门规划，在同一个规划基础底图上形成统一的空间发展框架和功能分区，构造一个规划一张图的成果模式。（三）“一个平台一张网”的监管模式。即以土地利用现状数据成果为基础，建立县级数据共享的综合规划管理信息系统和管理审批平台，提高行政管理及审批效率。从而监控和管理规划编制、修改、实施的各个工作环节，构筑一个平台一张网的监管模式。
四、“多规融合”内容
“多规融合”的融合内容是融合的重点，直接关系着融合后的规划是否切实可行，能否指导区域发展，满足各利益主体需要。所以需要对当前各类规划内容进行充分研究，并将其主要内容融入综合规划。根据目前各类规划存在矛盾冲突的几方面，可以规划体系、战略目标、控制指标、规划时序、空间布局、信息系统、实施机制等作为主要融合内容。
(一)规划体系
针对规划体系繁杂、规出多门的现状，融合形成一个统领性的综合规划，指导各部门规划及乡镇综合规划；各部门规划均需遵循综合规划的控制指标体系和空间布局等，在各自领域内进行编制；在乡级层面则实现多规合一，形成乡镇综合规划，指导各地村级规划的开展。乡镇可根据自身发展特色和实际需求选择性开展分区规划和专项规划的编制。
(二)战略目标
针对战略目标不一、多头指导的现状，融合各部门发展目标，从而明确县域一定时期内的发展方向及城市定位，最终形成县域发展战略目标，作为全县发展的最高准绳。
(三)控制指标
针对控制指标交叉、标准矛盾的现状，在各部门规划原主要控制指标的基础上，提炼形成县域综合规划核心控制指标体系，主要包括GDP、人口、城镇化率、耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模、中心城区发展规模、产业发展规模、森林保有量、生态公益林面积等，各部门规划涉及核心控制指标的均需严格保持一致。
图一综合规划指标体系
(四)规划时序
针对规划时序错位、节点各异的现状，由综合规划确定规划主要节点，各部门规划的具体规划期限可自由选定，但规划主要节点的核心控制指标必须符合综合规划。
(五)空间布局
针对空间布局失配、管控冲突的现状，根据耕地与基本农田布局、城市发展空间布局、产业发展空间布局、林地保护空间布局、水域保护空间布局等各部门规划主要空间布局，基于土地利用现状的综合规划底图，融合形成综合规划“一张图”，成为全县统一的空间发展框架，并在此基础上划分各大功能分区，引导全县空间发展。
图二空间布局示意图
(六)信息系统
针对数据来源不同、系统繁冗的现状，融合形成县域规划管理信息系统，作为各部门规划统一数据中心，实现全县数据共享及同步更新；并在此基础上建立一个管理审批平台，将“串联”审批变“并联”审批，提高行政审批效率。
图三综合规划管理信息系统总体框架
(七)实施机制
针对管理机制错综、行政低效的现状，在各部门规划自成体系的编制及实施机制基础上，成立县规划编制管理委员会，负责编制和更新县域综合规划，同时各部门规划编制及修改阶段，审核各规方案是否符合综合规划要求；在综合规划实施阶段，制定出台规划实施的审批制度、责任制度、评估制度、考核制度等，协调并监管规划执行；另外，在县行政服务中心单设一个“土地用途转用许可”窗口，涉及用地的项目均由该窗口统一受理，主要包括：建设项目用地预审、农用地转用、建设占用耕地补充、土地征收和土地供应等各个环节。
图三综合规划实施机制
融合后的综合规划需要构建一套完整有效的组织保障体系，才能保障综合规划的顺利实施。这里初步建立由多部门协作，多规融合领导小组组织、决策与监督，多规融合编制小组具体实施，多规融合咨询小组提供技术支持的工作机制。
图四多规融合组织保障图
六、“多规融合”实施保障措施
(一)法律政策保障
多规融合是规划领域的一次创新，但目前并没有相关法律法规和政策上的支持，规划的领导部门、执行部门、监督部门等也尚未建立，在前期研究中存在无据可查、无法可依的尴尬，各部门应该做什么、做到什么程度没有相关文件督导，很容易流于形式，最后不了了之。因此，要做好多规融合这项工作，必须首先建立法律政策上的保障，明确其法律地位，为多规融合的编制与实施寻求法律支撑；其次，制定相关的政策具体指导和保障多规融合工作的开展。
(二)人员技术保障
多规融合是一项综合性的系统工程，需要众多职能部门参与、协作。在多规融合工作中，各参与组织须严格遵循工作机制，部门专家与工作人员各司其职，打破部门壁垒，通力合作。各部门也应将此项工作纳入年度工作计划，并进行年度考核，以确保多规融合工作的顺利推进。
多规融合领导小组会应在编制、协调及审查各环节中确保专家的充分参与，保障技术路线的科学性、规划成果的可行性、规划实施的有效性。
(三)项目资金保障
多规融合这项工作历时长、涉及面广，主要包括多规融合领导小组的建立和运作、各部门基础数据的调查、重大问题的专题研究、相关规范的编制以及一套规划成果的形成，这些都需要投入较多的人力和物力方能完成。而多规融合工作完成后对加快部门规划编制速度，改善部门规划不协调而导致的行政效率低下具有积极作用，因此是一项非常有改革创新意义的工作，县里须落实专项资金予以保障。
七、结语
“多规融合”为有效规范及合理引导未来县域发展提供了一张先行蓝图。从长远来看，能够避免规出多门、多头管理等问题，协调统一区域发展战略目标，促进县域空间的有序发展和地区要素资源最大限度的开发和利用，有效引导区域经济的可持续发展。
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