国外住房保障政策发展规律探析

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摘 要 无论哪个国家都面临中低收入居民住房困难问题，这是市场无法解决的，必须由政府干预或参与来解决。为了保障居民的基本居住需要，政府帮助中低收入群体解决住房问题而采取的政策就是住房保障政策。一些发达经济体经过多年探索，已经建立了相对成熟的住房保障政策，尽管这些国家的住房保障覆盖面大小差异明显，而且具体的住房保障形式也不尽相同，但他们的住房保障政策发展存在一些共同的规律，值得我们总结与借鉴。

关键词 住房保障政策 政府干预 发展规律

中图分类号：F293 文献标识码：A

1 从政府直接投资向政府引导投资转变

很多国家在住房保障初始阶段都是由政府直接投资兴建公共住房，之后逐步发展为政府通过财政、金融等多种手段吸引私人资本开发经营公共住房。

美国联邦政府于1937年出台了首个住房法案，以解决低收入者住房短缺和居住条件低下问题。根据该法案，由联邦政府资助地方政府为低收入者建造合适标准的公共住房，租住者只需向地方公共住房管理机构支付较低的租金。公共住房建设成本完全由国家支付，政府负担较重。从50年代开始，美国政府开始通过减免税收、放宽规划限制、优惠贷款、直接给与补贴来吸引私人资本开发经营公共住房。例如，1959年住房法案规定政府必须为建设公共住房的非营利机构提供低于市场利率的贷款；联邦减免税的优惠待遇规定，开发商在为低收入家庭建房后的10年内可享受住房建造成本70%的减免税待遇；放宽对开发商某些项目的建筑容积率、建筑密度、高度的控制，换取开发商提供一定比例（一般是10%～5%）的公共住房；1968年的住房法案提出为公寓开发商提供低于正常市场水平的贷款利率，使其为中低收入者提供低于正常市场租金水平的住房；1974年法案的修订稿规定，承担公共住房新建和修复工作的私营开发商和非营利开发商，可获得联邦住房管理局（FHA）担保的金融支持；通过对银行减免税，鼓励其为中低收入住房项目提供低息或无息贷款；住房及城市发展部（HUD）与开发商签订20至30年的长期合同，在这个过程中，市场正常租金与租住者支付的实际租金之间的差额由HUD补贴，同时规定租住者支付的租金部分占其收入的25 % （1981年之后提高为30%）。

德国为解决中低收入者的住房问题，在起步阶段是联邦政府给与补贴，由地方政府建造具有一定质量水平的低租金或低价格的住房。其后，政府通过金融、财政等手段吸引私人资本进行投资。例如，对建设福利房的公司或团体提供无息贷款，对其在地皮审批、地价以及选择地段等方面给与优惠；由政府向土地所有者征购土地，租给建房企业建住房；建房企业向城市政府提出建房预算，在自有资金达到项目投资的15%以上时，可获得政府提供的占建筑费用50%的无息贷款，偿还期为25年；同时，还鼓励一些大型厂矿企业主为本企业的职工建造福利性住宅；企业具备25%的自有建房资金，即可获得75%的政府优惠贷款，并可获得减免土地税、所得税等方面的优惠。

2 公共住房供应方式从出租向出售转变

有些国家的公共住房刚开始主要以出租的方式向低收入者提供，其后逐步过渡到鼓励租住者购买或直接向低收入者出售。

新加坡于1960年2月成立了房屋发展局（HDB），制定了五年建屋计划，以低租金出租形式向居民提供大量的政府组屋；1964年提出了居者有其屋的政府组屋计划，从出租廉租屋为主向出售廉价屋过渡。居民在购买组屋时，可以用公积金支付购房的首付款，也可以用于支付月还款额。第一套组屋居住满18个月即可申请更换组屋；第二套组屋住满30个月，即可在市场上出售。如果在居住满30个月之前要申请更换组屋，那么必须将组屋以原价出售给HDB，如果搬进私人住宅，则可以在公开市场上出售第二套组屋，不需纳税。

英国在初始阶段是由中央政府为地方政府提供财政支持（刚开始是按套进行补贴，后来改进为地方政府只支付4%的贷款利息，其余由财政部支付）建设公共住房，以低于市场租金的40%出租。其后，英国采用多种方式鼓励低收入者购买租住的公共住房。第一，提供房价折扣鼓励租住者购买其租住的房屋。至少需住满2年，可根据已住年限享受折扣：单栋住宅折扣起点为房价的32%，多住一年加1%，最高折扣限额为房价的60%（住满30年），1988年改为70%；公寓式公共住房的折扣起点为房价的44%，多住一年加2%，最高折扣限额为房价的70%。所有住房优惠金额的最高限度为5万英镑。在购得公共住房的第一年内，若转售该住房，须补缴100%的折扣额，在第二年内转售，则须补缴80%的折扣额，以后补缴款逐年减少20%，从购得住宅第6年开始，居民才可以自由转售住房，并获得全部转让收益。第二，通过分享式产权提高低收入者购买租住房的能力。对于购买力低的居民，可以购买部分产权，其余部分继续支付房租，等经济能力提高后，再购买全部产权。分享式产权有多种方案，针对不同的购买人群，在产权所占比例和资金来源方面有所不同。社会住房购买方案允许租住者首次只购买25%产权，国家按年向租住者收取不超过剩余产权价值3%的租金，使其最终购买100%产权。

3 住房补贴从补砖头向补人头转变

很多国家的住房保障所采用的补贴方式，经历了从“补砖头”（即政府从供给角度引导私人资本建设廉租或廉价的公共住房）向“补人头”（即政府从需求角度对低收入者发放住房补贴）转变。

美国20世纪70年代住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入者所支付的房租占其收入比重过大。因此，1974年尼克松政府制定了一个面向需求方的补贴计划。满足低收入条件的居民可从地方住房管理机构获得租金证明（Rent Certificare），到市场上去寻找满足HUD规定的质量等级和租金限额的住房。地方住房管理机构限定居民选择住房的区位，协助租住者与房主之间的租金谈判，并按市场租金额度直接支付总租金给房主，在总租金中，租住者支付的部分不超过自身收入的30%。后来，该计划采用租金优惠券（Rent Voucher）形式。持租金优惠券的家庭在市场上所寻找的住房的租金低于政府规定的市场租金时，允许保留未用完的优惠券，下次继续使用，也可租住高于市场租金的住房，多出的费用自己承担。补贴的住房券金额根据核定房租（即市场上中等水平的住房房租）与30%核定收入（即除去消费、医疗和教育开支的余额收入）之间的差额发放。

英国对于领取社会救济金的最低收入者提供政府建造的公共住房，他们没有能力购买公共住房。之后，在政府帮助下成立了非盈利性质的住房协会，其资金主要来源于宗教团体和慈善团体的捐赠，工作人员多是自愿服务者。政府将公共住房整体出售给住房协会，由其进行管理运营。住房协会向住户收取的租金要远低于市场租金，甚至低于成本租金水平。政府对最低收入者发放住房补贴，再交给住房协会，房租超过家庭收入25%的部分由政府补贴。

德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住房者，有权享受住房补贴，以保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。根据家庭人口、收入高低及房租多少发放住房金。对低收入居民，其实际交纳租金与可承受租金的差额部分由政府负担。其中，居民实际交纳租金要与家庭住房需要相结合，可承受租金一般按照家庭收入的25%确定。补贴期限为15年，15年以后随着家庭收入的增加，相应地逐年减少租金补贴。

4 始终重视运用财政、金融手段支持中低收入者购房

发达经济体始终都很重视运用各种贷款优惠政策（即较低的首付款比例和较低的贷款利息）和税收减免等政策鼓励中低收入者购房。

美国对中低收入家庭抵押贷款提供保险以获得优惠贷款。满足收入条件的中低收入者，购房时可向政府申请贷款担保，政府相关部门为中低收入者提供低价（保险费为担保金额的3.8%）保险，可获得贴息担保，个人只付很低的首付款并承担一小部分利息，政府则承担还款风险以及大部分利息。如1968年《住房和城市发展法》规定，家庭收入高于公共住房申请标准但不超过其35%的家庭，可以申请FHA担保的贷款，只需首付200美元，利率1%，政府则承担还款风险以及大部分利息（大约是5%）。2003年推出的美国梦计划（补助低收入无房户买房的法案），凡有能力支付贷款月还款，但没有足够的钱支付首付款的家庭均可申请一笔特别资助，美国政府将为他们交纳首付款包括办理房屋过户的相关费用。

英国政府通过提供优惠贷款鼓励居民购房。通常购房者可获得的贷款为其家庭年工资总额的3～3.5倍，一般的还款期限为20～25年，特殊情况可以延长至30～35年。贷款价值比（LTV）一般为80%；在有保险公司担保的条件下，最高可达90%，甚至100%。购买公共住房的居民可以向地政府申请长期抵押贷款，LTV最高可以达到67%，期限为10～25年。政府对住房抵押贷款实行免税政策，规定凡个人收入中用于支付3万英镑以内的抵押贷款利息部分，可免交个人所得税。垄断英国住房抵押贷款市场的建筑社是一个民间自金融机构，其功能是吸收会员存款，提供抵押贷款。参加建筑社的个人所得税率较低，参加特种储蓄的利息收入可享受税收减免，在一定限额内的住房抵押贷款，可减免个人所得税。

德国政府通过减免税和其它奖励措施对私人建房予以鼓励。优惠措施包括：建房费用可在最初使用住宅的12年内折旧50%（后又改为在最初8年内折旧40%），从而降低房主应纳税的收入；申请建房的贷款的还款额可从应纳税的收入中扣除；免征10年地产税，并在购买房地产时免征地产转移税。同时，经申请还可以得到私人建房贷款。凡德国公民购房者，可以得到住房补贴。住房补贴共连续支付8年，每年的补贴最高约2500欧元，有子女的家庭买房还可以另外得到儿童购房补贴。此外，德国还通过住房储蓄模式帮助居民购房。储蓄者与储蓄机构签订住房储蓄合同，先进行一段时间的存款，在满足配贷条件后获得合同约定的贷款金额。连续几年（一般需要4～6年）存入一定数额的定期储蓄存款，存足一定金额时，即可获得住房贷款，还本付息需要10～15年。其存贷款利率是挂钩约定的，保持2.5个百分点的利差，存贷款利率都低于市场利率，且独立于市场之外封闭运行。当贷款需求超过信贷资金来源时，则按存款时间先后顺序或按存款额度多少规定的顺序分配贷款，先存多存早贷。当储户购房时，低收入家庭还可以免征个人所得税。存款期间政府给予储蓄者奖励，对通过住房储蓄进行的购房活动，政府还给予贷款总额14%的补助。

5结束语

从国外住房保障政策的发展来看，在公共住房极度缺乏时，往往由政府直接投资建设，这种方式可以在短时间内迅速提供公共住房。其后随着建设量越来越大，政府的资金压力也逐渐加大，就会通过财政、金融等手段吸引私人资本开发经营公共住房，扩大供应能力，以解决更多中低收入者的住房问题。当公共住房达到一定的供应量时，一方面，由出租为主向出售为主转变，另一方面，由“补砖头”向“补人头”转变。

当前，我国已经确立了以公共租赁住房作为城镇保障房体系的核心和发展重点，这种向租赁方式的回归无疑是符合住房保障政策发展规律的。同时，积极探索吸引私人资本开发、经营保障性住房的模式，利用住房公积金贷款支持居民购房，无疑也是符合住房保障政策发展规律的。

本研究受中央高校基本科研业务费专项资金（2010027）资助。