非税收入的法治化治理

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【摘要】我国非税收入法律法规的缺失，严重阻碍了政府非税收入管理的进一步规范与统一。从我国目前政府非税收入管理的实践来看，已经具备制定全国性法律法规的条件。针对现行立法中存在的问题，将现行的行政事业性收费、政府性基金、国有资本经营收益等纳入法治轨道，通过严格的征收立法实现非税收入的法治化。

【关键词】非税收入；预算；监督；程序

一、非税收入的界定

非税收人是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。与税收收入相比，非税收入具有以下特点：强制性与自愿性并存，非固定性，累退性。

二、我国非税收入的立法缺陷

（一）《预算法》与规范政府非税收入管理的要求脱节

在我国，《预算法》是统领财政收支管理行为的最基本的法律。而实施于1995年的《中华人民共和国预算法》只对预算收入和预算支出做出了范围的界定，并没有将全口径预算管理在立法层面进行确认，显然已经无法适应理论与实践发展的需要。

（二）国家层面立法与地方立法存在明显的不协调

我国政府非税收入管理立法具有典型的地方立法先行特征。在国家层面，规范非税收入管理的最高层次的法规至今仍然是1996年国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》。这一局面的负面影响，一是由于预算外资金管理与非税收入管理理念的差异，形成了中央与地方两套不同的法律规范。二是由于缺乏统一的、高效力的法律，造成地方非税收入管理制度的不统一，地方各自为政的现象难以解决。三是地方政府在长期非税收入管理改革实践中所得到的一些共识性经验与做法难以通过法律加以确认，同时在实践中遇到的一些法律空档也难以得到弥补。

（三）地方非税收入立法过度膨胀

非税收入在一个完善的财政收入体系中应当是居于补充地位。然而在我们国家，非税收入长期以来在非规范化机制条件下急剧膨胀，在各级政府收入中逐步由“拾遗补缺”，膨胀为占据“半壁江山”。在财政压力之下，各地实际上都通过不同的途径征收了具有税收性质的财政收入。这既使得地方在征收非税收入时“无法可依”，也使得对非税收入的监督与问责的“无章可循”，因而缺乏制度化的、有效力的约束。

三、完善我国非税收入立法的建议

（一）立法中明确非税收入开征及征收的基本原则

非税收入的问题比较多，解决问题的对策需要先确定开征和征收非税收入的基本原则，从整体的高度有一个原则性的把握。一是合法性原则。解决非税收入存在的问题，完善非税收入征收制度，要遵循的首要原则就是合法性原则，即在完善非税收入征收制度的过程中，其制度的设定，税费的征收都要合法，这其中主要是要遵守宪法中的保护公民的财产权不受侵犯以及相关的法律。二是合理性原则。解决非税收入存在的问题，完善非税收入征收制度还要遵循的另外一个原则就是合理性原则，合理性原则主要体现在非税收入征收应当由受益者负担相应的费用上。

（二）修改《预算法》，对非税收入进行预算管理

完善政府非税收入管理立法，首当其冲的就是要扫清法律障碍，实现法律间的统一性与协调性。我国政府非税收入管理立法取向而言，现行《预算法》已经过时，必须先对其予以修改。单从非税收入管理的方面而言，应从如下几个方面对《预算法》进行补充和修正：一是明确预算的统一性与完整性，在法律上清晰界定非税收入的内涵和外延，确立全口径预算管理的理念；二是采用按收入取得方式的预算收入分类标准，构建政府收入体系的管理模式，确立包括税收和非税收入在内的政府收入统管制度，构建透明、合理的非税收入资金流通通道，并建立其完整的执行及监督制度，约束非税收入的征收和使用行为；三是明确非税收入预算管理权限划分的基本原则与框架，从制度上落实“税收法定原则”，划定政府及其部门的费用、政府性基金开征权及征收权，防范征收机关巧立名目、任意摊派的行为。

（三）加强非税收入程序法的建设

根据法律规定内容的不同，可将法律划分为程序法和实体法。实体法是指规定具体权利义务内容或者法律保护的具体情况的法律，而程序法则是规定以保证权利和职权得以实现或行使，义务和责任得以履行的有关程序为主要内容的法律。就目前情况来看，结合税收法制建设的经验，政府非税收入征收和管理事项的稳定性较强，可以在全国范围内施行统一的规范，因此，在国家层面上，适宜对关于征收和管理的程序进行规范，以程序法的形式出现，而不应该是实体法。其立法的目的应明确为确保政府非税收入征收和管理活动严格遵循程序；其规范的对象是关于政府非税收入征收、使用、管理的若干事项；其内容应具体包括政府非税收入的界定和范围、政府非税收入的主管机关、政府非税收入的征收程序、政府非税收入的管理事项（资金管理、票据管理、收入使用管理等）、政府非税收入的法律责任等。

四、结语

我国地方非税收入之所以长期处于不规范的状态，一个重要原因是关于非税收入的开征、征收及管理的统一立法缺位。如果不能有效地将非税收入纳入程序化、规范化、法治化的轨道之中，而放任其继续处于失控状态，那么我国的地方财政将无法脱离原始的、非法治的、低效率的状态，距离经由“税收国家”而至“预算国家”的现代化路径渐行渐远。要真正贯彻落实建设法治中国的基本方略，促进和保障社会主义市场经济体制的不断完善，维护好党群关系，处理好中央与地方关系，就必须从立法层面入手针对非税收入问题的根本性原因构建完善的非税收入管理制度――宏观层面的非税收入开征及征收的基本原则，微观层面的非税收入的预算管理体制、非税收入的程序建设以及完善的监督机制。

参考文献：

[1]参见《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）

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