中国城镇化发展现状与发展趋势
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改革开放以来,中国城镇化发展迅速,但发展滞后于工业化,且区域发展极不平衡。同时,在城镇化的发展过程中有些地区走入误区,很多阻碍城镇化进程的制度仍然存在。
一、中国城镇化发展现状
(一)中国城镇化发展处于加速发展阶段
到2008年底,全国设市城市已经达到655个,我国已经初步形成由122个市区总人口达到100万以上的特大城市、118个50万到100万人口的大城市、151个20万到50万人口的中等城市、264个20万以下人口的小城市和1.92万个城镇组成的全国城镇体系规模结构格局;形成了由珠三角大都市连绵区、长三角大都市连绵区、京津冀(环渤海)大都市连绵区和沿海城镇发展带等组成的全国城镇体系空间结构格局。一个全国范围内的、以都市圈――城市群作为推进城市化进程的主体形态,大、中、小城市和小城镇协调发展、布局合理、分工有序的健康城镇体系正在逐步形成。
2008年,我国共有人口132802万人,其中,城镇人口60667万人,城镇化率为45.68%。改革开放以来不到30年的时间内,我国城镇化水平由1978年的17.92%提高到2008年的45.68%,提高了27.76个百分点。根据诺瑟姆曲线,目前我国城镇化发展正处于人口向城市迅速聚集的中期,即加速发展阶段。
(二)城镇化发展长期滞后于工业化的局面大为改观
改革开放以后,随着城乡市场化改革的不断深化,农业劳动生产力的提高,农村富余劳动力向城镇转移速度加快,推动了农业劳动力就业的非农化和生活方式的市民化,尤其是加入WTO后,市场化发展速度进一步加快,户籍制度等城乡分割的制度性壁垒逐渐打破,进一步加快了农村人口向城镇转移,促使人口城镇化率迅速提高。总体而言,我国的城镇化发展长期滞后于工业化的局面已经大为改观,城镇化率与工业化率间的差距正在缩短,已从1990年的相差10.3个百分点,到2003年我国的城镇化率第一次超过了工业化率,到2008年已经高出工业化率2.74个百分点。
(三)区域发展不平衡,并且差距在逐步扩大
改革开放以来,我国在重视东部地区城镇化发展的同时,加快了中、西部地区城镇化发展步伐,尤其是20世纪90年代中期,国家实施西部大开发战略,从政策上扶持西部地区产业聚集发展和基础设施建设,推动了西部地区城镇经济的发展和城乡经济社会结构的融合转型,加快了西部地区城镇化发展。但由于西部地区经济基础薄弱,自然环境恶劣,生产生活条件差,城镇化水平发展缓慢。目前,我国的城镇化整体水平仍呈东高西低态势,东部沿海发达地区的城镇化水平远远高于中西部地区。从城市化发展水平看,2008年,东部地区城镇化率为55.9%,西部城镇化率为38.3%,东西相差17.6个百分点。具体到省、市、自治区,除四大直辖市外,城市化水平最高的广东省已经达到63.37%,最低的只有22.65%,两者相差近41个百分点。而且,由于区域经济社会发展水平的差异,使得东部聚集效应大于扩散效应,东西部地区城镇化发展的差异扩大趋势不但未有改变,而且还有逐步扩大的趋势。如果考虑到东部区域流动人口非农就业比例高的现状,东部与中西部区域城镇化差异扩大趋势更加明显。
二、中国城镇化发展存在的主要问题
(一)将城镇化片面地理解为仅仅是人口城镇化或城镇建设
一是将城镇化片面地理解为人口城镇化。目前,衡量地区城镇化水平常采用城镇人口占总人口的比重指标。一些地方片面地认为,只要城镇人口增加,城镇化水平就提高了。事实上,人口聚集仅是城镇化的一个重要表现形式,城镇化的特征除了表现在农业人口迅速转化为城镇人口外,还表现在城市群和城市系统形成、城镇经济运行高效化、区域经济快速发展等方面,它是经济社会活动方式的根本变化,是农业社会向工业社会、信息社会的转变过程。它包含着农民经济活动由农业活动向非农产业活动的转变,生活方式由农村单一性向城市生活的复杂性和多样性的转变,以及文化活动方式、思维方式、各种价值观念的转变等等。单纯、机械地把城镇化理解成农村户口变成城镇户口,是十分片面的,是一种认识误区。二是将城镇化片面地理解为城镇建设。近年来,许多地方政府在城镇化政策调控过程中,往往把政策的重点放在城镇建设上,将城镇建设放在城镇化的中心地位,甚至用城镇建设代替城镇化,从而使得基础设施建设盲目向高标准看齐,城镇建设超越发展阶段和现有的经济支撑能力。
(二)滞缓城镇化发展进程的制度仍有待于进一步消除
改革开放以来,为了推进城镇化,我国在户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育制度等方面,进行了一系列变革,但阻碍城镇化发展的城乡分割政策壁垒还没有完全打破。
1、城乡分割的户籍制度
长期以来,我国人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口,形成了我国特有的城乡分割的二元体制,严重阻碍了城镇化的发展。要加快推进城镇化,必须从根本上改变现行户籍管理制度,实行国际上通行的户籍登记制度,使全体公民在户口身份上完全平等。
2、城乡差异明显的土地使用制度
我国在城市和农村实行不同的土地政策。农村实行家庭联产承包责任制,土地归集体所有,农民具有本地户籍时才有使用权,如果进城从事他业,所拥有的土地将被收回,并且,农户不能将土地自由转让。而城市土地流转按市场机制运行,使用者在规定期限内具有使用权、转让权和收益权。农民进城务工面临一定的风险,为有稳定的保障,他们不会完全放弃土地,只能采取季节性、兼业式流动打工,而不能在城市定居。因此,其社会属性不会发生根本转变,进而城市化进程也被人为中断。
3、城乡不平等的社会保障福利制度
在社会保障政策方面,我国城乡差别非常突出,我国社会保障覆盖面非常小,大部分地区主要是针对城镇居民而言的,农村居民的养老、医疗、失业等保障体系尚未完全建立起来,最低生活保障政策也不完善,社会救济标准也比较低。在就业政策上,城乡统一的劳动力就业市场还没有建立,农民工在城镇就业的歧视政策没有根本消除,同工不同酬、农民工正当权益没有得到有效保护等问题还相当突出。
(三)缺乏区域城镇化的协调发展政策
我国在城镇化政策调控方面存在的主要问题是,城镇化发展进程的行政化和地方分割化。一是在推进城镇化建设的行为主体结构中,政府往往替代市场机制的作用处于主导地位,企业和城乡居民主动参与不足,尤其是农村居民还没有真正成为城镇化主体。二是各区域间城镇化发展缺乏协调机制。在现行行政体制和财政体制下,许多区域城镇化过程,实际上是不同规模、不同层次的城镇之间以地方政府为主体分散进行城镇建设的过程。因此,在较大区域范围内,由于各区域城镇化政策的制定都是从本区域自身利益最大化出发的,区域间的城镇化政策缺乏协调性,致使区域城镇体系中城镇定位不清、功能雷同,不同类型的城镇之间难以形成有效的分工协作关系,难以提高区域城镇体系的综合效益,更阻碍了大都市圈的形成和发展。
三、中国城镇化发展趋势
城市化进程不仅是城市数量和城市人口数量与比例不断增长的过程,更是通过提高城市管理水平不断改善城市质量,优化城市空间组织,不断完善城市功能的过程。因此,我国未来城镇化发展将变革现有的重视量的扩张发展模式,更加注重城镇化在质上的进一步提升,同时,将结合各地区实际,更加趋向于实现多元化发展模式。
(一)发展模式将更加趋向于多元化
1、大中小城市将实现协调发展
国际经验表明,大城市在各个方面都占优势,综合效益最好。从大工业和经济全球化的发展趋势看,大城市的发展壮大在经济发展中扮演着最为重要的角色。因此,我国城市化的重点应是发展大城市。同时,由于我国地域宽广,各地发展水平参差不齐,单一地以大城市发展来促进城市化是行不通的。因此未来一段时期内,我国将加快城市化进程,走大中小城市和小城镇协调发展的道路,同时,各地区将立足于本地实际,形成多元化的具有各地区特色的、大中小城市和小城镇合理分工、互相配合的城镇体系。
2、东部、中部、西部地区将各有侧重
我国地域辽阔,东西部地区生产力水平差距悬殊,城镇密度不一,这就决定了东西部地区在城市化发展模式选择上应各有侧重。其中,东部沿海地区,城镇发展重点应放在升华大城市为国际性都市,并侧重于对小城镇进行改造、整顿;西部地区城镇发展的重点应为有计划地发展大中城市,尤其省会、交通枢纽等地区,更应该注意大、中城市的建设,同时,注意以集中性的方式发展小城镇;而中部地区在兼顾发展一些特大城市和小城镇的同时,应将城市发展重点放在中等城市。
(二)制度上将更加有利于城乡一体化
1、将逐步建立城乡居民自由迁移的人口管理制度
未来一段时期内,我国将逐步废除现行户籍管理制度,建立城乡居民自由迁移的人口管理制度。取消农业户口与非农业户口的划分,取消各地城市居民户口等,建立城乡统一、城乡居民可以自由选择居住地的人口登记制度,不再按人口登记地制定就业、社会保障、住房、教育、医疗等方面的差别化政策。
2、将逐步实现农村集体土地流转制度改革
未来一段时期,我国将进一步完善农村集体土地承包经营制度,保障承包方不仅拥有土地承包经营权,而且拥有承包期间内对土地承包经营权进行处置和得到收益的权利;并逐步建立土地承包经营权流转制度,承包方可以自行决定转让对象,包括转让所在集体经济组织以外任何组织或个人,在建立规范的土地用途规划管制基础上,允许城市的组织或个人购买或租赁农村集体土地,为农民进城开辟创业资本和社会保障资金的渠道。
3、将逐步建立全国统一的社会保障体系
我国将通过完善社会保障制度,逐步建立全国统一、覆盖城乡的社会保障体系。逐步将现行城镇居民享受的社会保障扩大覆盖进城务工的农村人口;对在城市有稳定职业并自愿迁入城市定居的农村人口,各级政府将为其建立社会保障账户;用人单位使用农村劳动力,必须依法按规定为其缴纳社会保障金;按先城市、后农村的原则,开征社会保障税,并最终建立全国统一、覆盖城乡的社会保障体系。
(王宝民,1954年生,辽宁开原人,辽宁社科院研究员。研究方向:城市经济学。李劲为,1961年生,辽宁社科院副研究员。研究方向:经济学、管理学。田华,1979年生,辽宁法库人,辽宁社科院助理研究员、博士。研究方向:城市经济学、产业经济学)