WTO争端解决机制裁决执行的“第一步”
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内容提要 通报执行裁决的意向是wto裁决执行程序中的第一个环节。按照WTO的规定，有关成员必须在争端解决机构通过裁决的30天内通报其执行裁决的意向。该项义务在法律上检验了成员执行WTO裁决的立场和态度，在程序上则承上启下，实现从诉讼裁决阶段向裁决执行阶段的转换，启动整个裁决执行机制。实践表明，成员在通报裁决意向问题上的态度十分关键，不仅为所有其他成员所关注，对执行方自身也包含着一定的政治影响和法律后果。
关键词 WTO 争端解决 裁决 意向 通报
编者按：世界贸易组织(WTO)争端解决机制自1995年诞生以来，在有效解决争端、维护成员利益方面发挥了重要而又独特的作用，被誉为WTO“皇冠上的明珠”。十四年来，该机制运行良好，共受理376起争端，做出了108项裁决，几乎所有裁决都得到执行方的执行。在确保裁决公正的同时，WTO非常注重裁决执行问题，为此设立了一整套制度安排，包括通报执行裁决的意向、执行裁决的多边监督、执行裁决的合理期限、执行裁决异议的复审、报复水平的仲裁，以及作为临时性措施的补偿及报复等。这套融政治、外交、法律手段为一体的执行程序有效地保障了WTO裁决的执行，在实践中也积累了大量丰富的案例。
从本期起，本刊将连续刊载傅星国博士撰写的系列文章，通过迄今为止WTO争端解决的众多案例，实证考察其裁决执行程序的法律与实践，就该机制各个环节在运行中出现的问题，特别是WTO成员在执行裁决方面的经验和教训进行分析和研究。
世界贸易组织(WTO)专家组或上诉机构经审查裁定某成员的某项措施与WTO协定不符后，将提出报告，建议该成员使违法措施与WTO协定相符。该报告经争端解决机构(DSB)通过后，便构成WTO的裁决。裁决一方面代表了违法方在WTO中所承担的义务，另一方面也代表着方在WTO体制下获得救济的权利。WTO的裁决能否得到执行关系到多边贸易体制的稳定和发展。争端解决谅解(DSU)明文要求成员迅速执行裁决，规定补偿或报复均为临时性措施，不能替代执行裁决。而根据上诉机构的解释，执行裁决的具体概念是“对某成员所维持或实施的违反WTO协定的措施予以取消或修改。”
在执行WTO裁决方面，执行方通常会面临三个方面的压力：一是违反WTO法所产生的压力；二是舆论和道义的压力；三是不执行裁决会受到报复及其他成员亦会不执行裁决的压力。然而，仅仅依靠执行方自动执行裁决是不够的。为此，WTO专门制定了一套裁决执行程序，通过政治、外交和司法等一系列手段来确保裁决的执行，包括通报执行裁决的意向(informing ofinten-tions)、执行裁决的多边监督(surveillence)、执行裁决合理期限的仲裁(arbitration on reason-able period oftime)、执行裁决异议的复审(compliance renew)、报复水平的仲裁(arbitration onlevel of suspension)，以及在无法立即执行裁决的情况下，作为临时性措施的补偿(compensation)和报复(retaliation)等。
通报是执行方在裁决执行阶段面临的第一项义务，即公开向全体成员表示执行裁决的意向，通俗地讲，就服从并执行裁决“表个态”。然而，通报执行裁决的意向并不是一个简单的“表态”问题，涉及到成员之间权利与义务的平衡，以及执行方国内政治、外交、经济、法律等方方面面。在个别案件中，围绕着裁决执行问题，争端双方之间的博弈和较量贯穿了整个执行阶段。
一、通报执行裁决意向的概念和性质
通报是国际组织运行中普遍采用的工具之一，旨在督促成员履行义务，确保组织的平稳运行。在WTO体制中，通报也是确保成员遵守义务的基本工具，WTO各协定均明确要求成员就履行各协定项下义务情况进行通报。
就WTO争端解决机制而言，通报执行裁决的意向是一项新内容，在《关贸总协定》(GATT)早期争端解决机制中并没有这一概念。直到1989年，GATT蒙特利尔部长级会议才通过了《关于改善GATT争端解决规则和程序的决定》，第一次明文规定：“有关缔约方应就其执行裁决的意向向理事会做出通报。”到乌拉圭回合谈判结束时，这一概念正式纳入WTO争端解决谅解中。该谅解第21.3条规定：
“在专家组或上诉机构报告通过后30天内召开的DSB会议上，有关成员应通知DSB关于其执行DSB建议和裁决的意向。”
我们可先从该条款的字面意思来分析该条款的法律含义。 首先，该条款中，“有关成员应通知…”中的“应”(shall)是承担义务的表述，表明本条款内容为成员必须履行的义务。
其次，“通知”(inform)的字面含义是“提供信息，报告”。引申到这里，就是要求执行方对服从裁决明白无误地表态。
第三，该条款中“意向”(in-tentions)的具体定义是“一种按照计划或者预期将某事付诸实施的意愿；准备做某事时的状态。”因此，“意向”的内容应被理解为尽可能的具体和详尽，包括将采取什么措施来执行裁决。
第四，该条中“关于执行裁决的意向”中的“关于”(inrespectof)也很关键。所谓“关于”是指“与某事有关”，也就是说，所通报的意向不是一个消极的概念，应限定于“执行裁决”，而不是“不执行裁决”。执行方履行执行裁决的义务，这是WTO成员的合理期待，特别是胜诉方所期待的。因此，可以推定“执行裁决的意向”涉及“如何”执行，而不是“是否”执行的问题。
第五，该条脚注特别规定，“如未安排在此期间召开DSB会议，则应为此召开一次DSB会议”。这意味着通报裁决意向义务在时间上是有紧迫性的，体现了DSU要求迅速执行裁决的原则。
在程序上，通报执行裁决的意向是整个裁决执行程序中的重要一环，表明了DSB裁决执行阶段的开始，并为随后展开的裁决执行程序铺平道路。
广义上看，通报裁决的意向是多边贸易体制历史上第一次明确以法律义务的形式，“要求成员直接地、正式地宣布他们执行DSB裁决的意向，”该项义务可以被视为考验WTO法的权威性的一块“试金石”，在第一时间检验WTO成员对DSB裁决法律约束力的态度。同时，通报还是一种“救济”，执行方正式承认违反义务并确保不再重复此类违反行为，两者共同构成胜诉方在WTO法律框架下获得的救济。
值得注意的是，该条还规定，“如果立即执行建议和裁决不可行，有关成员应获得一个合理的
执行期限”。换言之，执行方可在通报执行意向的同时，提出其在立即执行裁决方面所面临的困难，表示需要一个合理期限来执行裁决。
或许正因为如此，该条款引起诸多争议。John Jackson认为，“DSU要求执行方表明准备采取何种行动，以便在合理期限内执行专家组的裁决。”然而，也有学者认为，通报执行裁决意向“只不过是装装样子，敷衍了事而已。”那么，通报执行裁决意向在实践中的运行情况如何?通报到什么程度才符合WTO的要求?才能被其他成员所接受?通报中出现了哪些棘手的问题?
二、通报执行裁决意向的实践
根据WTO秘书处统计，截至2008年6月3日，共有108个案子进入到执行阶段，几乎所有成员都履行了通报执行裁决意向的义务，这显示了成员善意执行裁决的一种良好趋势。从实践上看，通报一般可分为两类：一是在DSB会议上口头通报，二是书面通报。
(一)在DSB会议上口头通报执行裁决的意向
通过迄今所有案例的分析，可以看出有以下几个特点：
首先，几乎所有成员在口头和书面通报过程中均公开表示了执行裁决的意向。
其次，执行方一般都对执行裁决做出了积极表示，显示对裁决的尊重。然而，正如一位学者指出的那样，执行方“总是趁机在DSB会上表示他们对专家组或上诉机构报告某些部分的不满，特别是涉及到政治敏感问题的裁决。”当然，这样做是合法的，也是可以理解的。实际上，DSU第16.4条允许执行方对专家组报告发表意见。
第三，各执行方所发表的通报内容大同小异，基本意思不外乎：“是的，本国政府的确有意执行裁决，但无法马上做到，需要一个合理期限。”
第四，在少数案例中，一些执行方提前通报了执行裁决的意向，表示根据DSU第21.3条规定，将在裁决通过30天之内做出执行裁决的通报。
如果把所有通报情况进一步分类，可获得以下量化情况。
第一类：有关执行方简单声明有意执行DSB裁决。
第二类：执行方声称“正在考虑采取的选择步骤”、“研究办法”或“考虑各种办法”等。
第三类：执行方声称正与胜诉方磋商具体执行裁决的办法。
第四类：执行方宣称已就合理期限达成协议，或案子已经了结。
第五类：执行方直接要求享有合理期限。
(二)书面通报执行裁决的意向
实践中，争议双方经协商一致，可不必为通报裁决意向专门召开一次DSB会议，执行方可以书面形式向DSB通报其执行裁决的意向。在加拿大飞机案中，加拿大建议以书面形式通知DSB执行裁决的意向，不必专门为此召开一次DSB会议。巴西表示对加拿大的这一动议不持异议。美国作为第三方表示同意加拿大的建议，但称此举不得妨碍美国对该项义务的理解，也不妨碍美国在DSB会议上的发言。
书面通报执行裁决意向通常采取执行方常驻WTO代表团团长致函DSB主席的形式，并作为WTO正式文件向全体成员散发。信函大致内容如下：
“某年某月某日的DSB会议通过了某起争端(争端案编号)的裁决和建议。我国政府现授权我向DSB通报我国执行这项裁决的意向，这是我国在DSU第21.3条项下的义务。经协商，(方)已同意我国进行此项书面通报，而不必专门为此召开一次DSB会议。我国政府有意以尊重本国WTO义务的方式执行本案的裁决，我们已经开始评估执行裁决的具体方式。鉴于案件涉及复杂的国内法律和行政程序，我国需要一个合理期限来完成相关工作。”
(三)通报裁决执行意向与DSB会议议程安排
2005年1月15日，DSB开会审议美国反倾销日落条款案(United States-Sunset reviews ofanti-dumping measures on oilcountry tubular goods)的执行情况，美国在会上表示愿意执行裁决，但需要合理期限。阿根廷作为方，对该议题被置于DSB会议议程的“其他事项”下提出质疑，认为通报执行裁决的意向属于WTO的实体性义务，应放在DSB会议正常议程项下，而不是置于“其他事项”项下，后者仅适合讨论程序性问题。根据DSB会议程序第25条规则，应避免在“其他事项”辩论实体性问题。此次将此案的通报置于“其他事项”下开创了一个很不好的先例。印度发言支持阿根廷的立场，强调实体性问题不应放在“其他事项”下讨论。美国发言反驳称，美方已经履行了通报执行裁决意向的义务，至于该议题放在什么议程项下讨论并不重要。
以上通报的实践表明，该义务在实施中仍存在一些问题，如在通报过程中，有些胜诉方对执行方未能在30天内做出通报表示不满，有的成员对执行方未能充分说明为什么无法立即执行提出挑战等。尽管该通报义务比较原则，但却是一些案子执行情况的“风向标”，也就是说，执行方在通报时的态度在某种程度上能够预示下一步执行裁决情况的好坏。这里选了几个具有典型意义的案例，如欧共体香蕉案(EC Ba-nana)，欧共体牛肉案(EC Hor-mones)及加拿大飞机案(Calia-da-Aircraft)等。这些案子后来的执行阶段拖了十余年，出现了不执行或拖延执行裁决情况，甚至导致授权报复，凸显了WTO争端解决中“执行难”的问题。
三、通报执行裁决意向的案例分析
案例一：欧共体香蕉案
本案在通报执行裁决意向上出现了两个问题：一是涉及意向的具体性，二是有关“国际义务”的定义。
1 意向的具体性
1997年9月25日，DSB通过了欧共体香蕉案专家组报告和上诉机构报告。约21天后，在10月16日的DSB会议上，欧共体确认有义务向DSB通报执行裁决的意向，称已启动有关执行裁决的程序，并将研究执行裁决的所有方式。但考虑到欧共体内部决策机制的复杂性，欧共体目前无法预测或预断执行裁决的结果。
美国等胜诉方对欧共体上述表态极为不满，指责欧共体未履行WTO义务，未能正确地说明执行裁决的意向，要求欧共体具体说明将如何执行DSB的裁决，以便促使其被裁定违法的香蕉进口体制与WTO规定相一致。欧共体回复称，正在研究各种选择方案，这些方案是积极的，应该被胜诉方所接受；由欧共体自己来寻求解决问题的答案，总比什么都不做强。
2 “国际义务”的定义
在上述DSB会议上，欧共体还表示将在本案中全面遵守国际义务，但欧共体承担的国际义务很多，不仅仅包括WTO的最惠
国待遇义务，也包括在《洛美协定》项下给予非加太国家优惠待遇的义务。因此，欧共体在愿意迅速执行WTO裁决的同时，需要一个合理期限来研究如何同时满足所有的国际义务。
胜诉方对欧共体这一表态表示质疑，认为欧共体所谓的“国际义务”一词过于含混，无法确认欧共体对WTO义务究竟持一个什么样的态度。洪都拉斯表示，欧共体这一含混表述从根本上违反了DSB裁决，不符合WTO有关通报执行裁决意向的要求。墨西哥表示，欧共体一方面提及DSU第21.3条，另一方面又谈及全面遵守国际义务，这使得欧共体执行裁决的意向很不清楚。 本案中，欧共体拒绝具体说明执行意向，又将其承担的WTO义务与其他国际义务对立起来，欧共体的这种态度预示了该案在接下来执行阶段将不会顺利。实践证明，欧共体香蕉案后来果然演变成WTO有史以来在执行裁决上最复杂、最困难的案件之一。
案例二：欧共体牛肉案
1998年2月13日，DSB通过了欧共体牛肉案专家组和上诉机构的报告。大约30天后，1998年3月13日，DSB会议审议本案的执行情况。欧共体称将履行其在WTO项下执行裁决的义务，但无法立即开始执行，要求获得合理期限，目前正在为找到一种合适的执行裁决措施而进行风险评估。
作为胜诉方之一的美国对欧共体仅仅承诺进行新的风险评估表示疑虑，要求欧共体在其执行裁决的意向方面给出更详尽、具体的保证，美方称，所有科学证据和风险评估结果显示，摄取荷尔蒙的牛所产出的牛肉是安全的。在此情况下，欧共体如此行事只能使人认为欧共体不愿执行WTO义务。美国敦促欧共体尽快执行DSB裁决，废止限制进口牛肉的禁令，如果一时做不到，欧共体必须明确提出究竟需要多长时间的合理期限，才能最终取消这项禁令。加拿大作为胜诉方对欧共体未能向DSB表明其执行裁决的意向表示遗憾，要求欧共体解释为什么不能立即执行；欧共体可以采取新的风险评估，但评估不应妨碍其采取必要的措施来执行裁决。
有意思的是，欧共体上述通报中称将开始进行风险评估的主张，被后来本案的复审专家组报告所否认。专家组明确指出，“进行风险评估与DSU中有关执行裁决的条款不符，也不符合欧盟在WTO协定项下承担的义务。”
案例三：加拿大飞机案(表示不执行裁决的法律后果)
1999年9月30日，DSB开会通过了专家组和上诉机构就加拿大飞机案的裁决。加拿大在会上表示将全面、忠实地执行裁决。然而，时至2003年，案子进行到执行阶段，仲裁员在仲裁报复水平过程中问及加拿大是否有意愿执行DSB的裁决，加拿大确认其无法终止被裁定违法的补贴措施，将遵守商业合同义务，对执行期开始时尚未交付的飞机继续发放被裁定非法的补贴。
仲裁员认定加拿大这一声明意味着其无意执行DSB裁决。仲裁员据此决定，由于加拿大表示无意取消其违法补贴，必须设定一个比加拿大实际发放补贴金额“高一些的反措施金额水平”，换言之，在设定反措施水平时必须在补贴总水平的基础上再加上一定的增量，使之能够有效地促使加拿大执行裁决，重新考虑其现有立场，取消违法补贴。这一增量相当于补贴总量(2.06亿美元)的20％，即4130万美元。这样，反措施水平便从2.06亿美元提高到了2.48亿美元。
这是WTO历史上第一次在仲裁中对反措施的概念进行量化，对DSU和WTO成员产生了深刻影响，尤其是对通报执行裁决意向来说，任何负面通报在理论上都有“代价”。正如本案所示，加拿大在执行裁决方面所说的一个“不”字，相当于要承受额外的4000万美元的报复，这或许可以被认为是不执行裁决的“代价”。
四、有关通报裁决意向规则的改革
WTO多哈回合就修改争端解决机制的谈判正在进行中，成员提出了许多改革提案和建议，其中有一些是涉及改进通报义务的建议，基本的方向是完善和加强相关通报的纪律。
(一)关于通报期限问题。
DSB特别会议主席向多哈回合谈判委员会(TNC)提交的报告建议把DSU第21.3条修改为，“在专家组或上诉机构报告通过后10天内，有关成员应通知DSB关于其执行DSB建议和裁决的意向。”值得注意的是，这一建议不仅缩短了通报期限，从目前的“30天”缩短为“10天”，而且还取消了通报地点的规定。这意味着无论是否召开DSB会议，执行方都必须进行通报。
(二)关于通报的意向的具体化问题。
欧共体提出建议，要求通报必须尽可能的详尽，包括执行方采取相关措施的具体描述。韩国也提出一项建议，要求充分利用30天通报期，敦促“执行方必须在此期间内就合理期限达成一致，如在30天通报期内未采取任何实质性措施，就应构成拖延执行裁决。
(三)关于通报意向与补偿或报复之间“挂钩”。
DSB特别会议主席报告建议，修改DSU第22.2(a)(i)，要求“在执行方没有按照DSU第21.3条向DSB通报其有意执行DSB裁决之后，胜诉方可以与执行方就贸易补偿达成双方满意的协议，或者要求DSB授权其终止对执行方的减让或者其他义务。”
五、结束语
通报执行裁决意向是WTO争端解决裁决执行程序的重要组成部分，加强了WTO法的约束力和裁决的执行力，成为促使成员及时执行WTO裁决的有效工具。WTO成立十四年来，实践中几乎所有执行方均明确表示其执行裁决的意向，相反，如执行方表示无意执行裁决，将面临政治压力和法律后果。正如加拿大飞机案所示，加拿大通报无意执行裁决便付出了4000万美元的代价。
WTO现行通报执行裁决意向程序的法律规定仍存在许多有待改善的地方，目前多哈回合有关争端解决机制的谈判正在试图解决这些问题，主要改革建议包括通报期限从30天缩短到10天，要求通报内容具体化，以及执行方如通报拒绝执行裁，决胜诉方可径直要求授权对其进行报复等。
从法律上看，通报说到底只是执行方“单方面”宣布执行裁决的过程，最终执行裁决与否，不是成员自己说了算的，需要胜诉方的认可，如双方在执行上有异议，则须按照DSU第21.5条由复审专家组乃至上诉机构予以裁定。可以说，通报只是执行裁决程序的第一步，接下来还有合理期限的确定、执行裁决异议的复审、谈判补偿、授权报复及其报复水平的仲裁等诸多“关口”，每个“关口”都是对WTO有关成员执行裁决的考验。
(作者单位：商务部世界贸易组织)