关于我国地方政府融资平台的辩证思考

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摘要：地方政府举债是市场经济国家的普遍做法。政府融资平台作为地方融资体制机制的改革和创新探索，对支持经济持续健康发展发挥了积极作用。但对于其中存在的运作不规范和风险隐患突出等问题，应着眼长远，“疏堵结合、以疏为主”，而不应仅限于“非常时期”的“非常举措”。不仅要建立融资平台的风险防控制度，加强对融资平台的监管，更重要的是要在正确认识地方政府筹融资行为合理性的基础上，为地方政府融资作出长久性的制度安排，打通地方政府及其“平台”直接融资的渠道，优化平台融资结构，缓释融资平台贷款的风险。

关键词：地方政府债务；地方政府融资平台；地方政府融资机制

中图分类号：F812.7

国际金融危机之后，在地方政府财力不足的背景下，地方政府融资平台在落实国家“保增长、扩内需、调结构”一揽子经济刺激计划方面发挥了重要的作用，但与此同时也导致了地方政府债务的较快增长，引起了相关人士的担忧。特别是最近一段时间，地方政府债务风险甚至成为海外资本“唱空”中国经济的一个重要依据。虽然无论从地方政府债务的整体规模来看，还是从中国雄厚的财政实力和良好的经济成长性来看，地方政府债务都不可能如“唱空者”所言那样成为系统性财政风险、金融风险和经济风险的“引爆器”。但对于其中所潜藏的风险，还是应当提早准备、积极化解和有效控制，更重要的是，要在客观和辨证看待地方政府债务问题的基础上，改进制度和政策设计，努力处理掉相关风险产生的根源。

一、地方政府债务的现状分析

关于地方政府融资平台，至今仍没有一个标准的定义，综合其各种特征可以得出这样一个概念：地方政府融资平台就是由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。

事实上，地方政府平台的出现由来已久。早在上个世纪90年代，我国多个地方就对政府融资进行了初步的探索，但由于政府没有分离职能，出现了大量滥借款、滥集资等过度负债问题和道德风险等腐败问题，最终资不抵债，并于2006年被监管部门叫停。2009年3月，为有效狙击金融危机，落实中央政府4万亿元投资计划的配套资金，中国人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，出台了一系列鼓励地方政府设立合规的政府投融资平台的措施，并对商业银行积极支持地方政府平台融资提出要求。自此，国内各级地方政府融资平台发展步入高潮。

目前看来，政府融资平台呈现出以下几个特征：

一是债务余额迅速增长，但增速有所下滑。根据审计署公布的调查结果，截至2010年末，地方融资平台公司政府性债务余额接近5万亿元，占地方政府性债务余额的46.4%。在政府融资平台迅速发展的带动下，2010年末全国地方政府债务余额达到10.7万亿元，较上年增长18.86%，但增速下降了43.06个百分点。

二是平台层次增多，层级逐步向下扩展。2008年后“平台”的层级由省级政府向地市级、区县级政府扩展，甚至集镇、乡村也设立了政府融资平台。截至2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，其中72%的“平台”集中在区县级政府。过去一级政府一般只有几家融资平台，到2010年，3个省级、29个市级、44个县级政府都拥有10家以上的融资平台公司。

三是银行信贷成为融资主渠道。截至2010年末，银行贷款占到地方政府性债务余额的79.01%，银行贷款仍是地方政府融资的主要资金来源。

四是地方政府在对融资平台的管理上进行了创新。以重庆为例，重庆采取了包括国债注入、规费注入、土地集团收益权注入、存量资产注入和税收返还等措施，以充实“平台”资本金。这些措施给融资平台带来了700多亿元的资本金，并且先后获得银行2500多亿元授信额度和1000多亿元实际贷款，发挥了可观的再融资平台功能。

五是银行对融资平台贷款的严格管理和规范运作，对控制平台融资风险起到了重要的促进作用。以中国工商银行为例，对融资平台项目贷款设置了较高的门槛，并坚持对政府融资平台项目进行科学精细管理，贷款投放立足于项目现金流，并与建设期进行匹配。从目前的情况看，中国工商银行贷款支持的建设项目的主体都是合法的，建设项目符合国家规定的审批或核准程序，还款资金来源充足、稳定，截至2011年6月末，依靠项目自身现金流还贷的全覆盖或基本覆盖贷款占比高达94.21%，平台贷款的不良率仅有0.25%，平台贷款的拨备覆盖率达到了1782%，风险是可控的。

六是地方政府债务的总体质量是可靠的。根据国家审计署的审计结果，地方政府负有担保责任的债务的逾期债务率为2.23%，地方政府可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率为1.28%，因此，并不存在大规模违约事件爆发的可能。

二、辩证看待地方政府融资平台发展

近年来，围绕地方政府融资平台出现了很多的争论。笔者认为，政府融资平台不是“洪水猛兽”，它是地方政府投融资体制机制的改革和创新探索，它的出现和发展有着客观合理性和必要性。但是对于地方政府融资平台所存在的政府隐形担保、运作机制不健全、负债率过高和监管不力等风险隐患，必须高度重视，妥善解决，确保其健康可持续的发展。

（一）政府融资平台是地方投融资机制的创新，对支持我国经济持续健康发展起到了积极作用

2009年以来的政府投融资平台汲取了以往的教训，重塑了地方政府投融资体制和机制。首先，实行了政府管理职能与投资者职能的分离，由具有独立法人资格的公司实体承担投融资主体及其责任，政府通过这些“平台”筹措建设资金，“平台”通过独立的市场运作获得收益，保证还款来源，承担偿债责任。其次，“平台”有效整合了政府各部门掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源，提高了公共资源的使用效率，减少了公共资源及其收益的流失。最后，“平台”对政府各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行了整合、协调和重新分工，有效调动了相关各方的积极性。

地方政府融资平台在弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面都发挥了积极作用。特别是在我国战胜2008―2009年国际金融危机和经济企稳回升过程中，融资平台贡献显著。如果按照13的比例计算，2009年1.8万亿元中央投资需有约6万亿元地方和银行资金配套，地方政府通过融资平台较强的融资功能解决了自身建设资金不足的问题，在落实中央投资项目配套资金的同时，加大了各地建设项目的投资力度，保证了各地经济的较快增长。

（二）在政府融资平台规模扩张的过程中，运作不规范和风险隐患突出等问题正在加速暴露，成为捆绑财政风险和金融风险的重要渠道

1．“政府担保”不仅不具备法律有效性，而且由于一些地方财政风险过大，对平台的担保有名无实。我国《担保法》明确规定政府担保没有法律效力，虽然一些地方采取了通过人大会议决议把“平台”融资后的还款付息计划纳入财政预算的办法为平台提供还款保证，但由于人大也不是一级经济实体，不具备承担保证的合法条件，从而使这种保证的合法性仍然处于没有保障的尴尬境地。

此外，一些地方自身财政风险已经较大，再加上平台公司数目过多，财政的担保或承诺往往是“一女多嫁”，一旦“平台”还债发生困难，地方政府实际上并没有足够的能力替“平台”还债。目前看来，这种情况在县级政府层面上十分突出。

2．地方政府融资渠道不畅，平台融资结构单一。理论上讲，政府融资平台可以通过发行债券、发行中期票据、信托、股权融资、产权交易等多种形式融资。但由于直接融资渠道不畅，地方发债、发券的功能受到抑制，“平台”融资高度依赖银行贷款。以银行贷款为主要来源的单一结构不恰当地将财政风险转移给了商业银行。

3．一些平台存在着“小马拉大车”的现象，负债率过高。一方面，部分融资平台存在资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，有些地方政府甚至采取各种变通手法向“平台”注入不实资产“滥竽充数”；另一方面，目前不少地方政府融资平台的负债率超过80%或者更高。

4．管理机制不健全，缺乏对投资者的有效保障。例如，法人治理结构不健全，“平台”的高管人员相当部分由原政府官员担任，缺乏必要的市场经营和企业管理经验及风险防范常识，决策失误的情况较易发生；又如，“平台”债务的最终偿还主体及投资失误的责任主体不明晰，一旦发生投资失误、还款困难，最终责任人是谁，地方政府是否会出面偿债，对投资者而言其实并不十分清楚；再如，缺乏公开透明的信息披露和风险披露体系和机制，投资者无法了解“平台”真实的财力和基本的风险情况。

三、改进地方政府融资机制的方向

（一）正确认识地方政府筹融资行为的合理性，给予地方政府融资合法的地位和合法的渠道

政府管控经济、配置资源是中国特色社会主义市场经济的重要特征。在分级管理、分级财政的制度下，地方政府承担着支持地方社会发展和经济建设的职能。调动中央和地方两个积极性是我国改革以来加快经济建设的一个基本方针和原则。因此，对于地方政府融资需求和行为要正确看待，承认其合理性，对地方政府的融资冲动应以“疏导”为主，而不仅仅是“堵”。应着眼于长远，对地方政府融资作出长久性的制度安排，而不应仅限于“非常时期”的“非常举措”。

（二）打通地方政府及其“平台”直接融资的渠道，逐步优化平台融资结构

首先，要给予地方政府发债权，由各省、市级政府量力而行地制定地方政府发债计划，由中央财政统筹核准，由相关监管部门审批。其次，政府融资平台公司作为独立法人，应与其他企业一样具有在货币市场发行“融资券”和在资本市场上发行企业债券的权利。最后，应出台鼓励地方政府及其“平台”直接融资的政策措施，鼓励“平台”摆脱对银行贷款的过度依赖，形成包括间接融资和直接融资在内的多元化融资结构。

（三）建立地方政府融资平台的风险防控制度

1．加强地方政府对“平台”债务的集中统一管理，建立健全地方政府债务管理体制，从根本上改变地方“平台”债务多头管理、各自为政、地方政府缺乏全面把握的现状。

2．地方政府应建立与地方“平台”债务规模相适应的偿债基金，并制定地方“平台”债务偿还基金管理办法，规定相应的偿债程序。在地方“平台”无法偿还债务的情况下，由地方政府动用偿债基金兜底。

3．地方政府在调拨资产注入做实“平台”资本金的同时，要把相应的收费权和收益权注入“平台”，提高“平台”的自偿能力。

4．整合现有“平台”，把“平台”建设层级限定在省级和地市级政府以上，对经济发达地区确有财力的一些县级政府要经过核准实行部分开放；对已经过多过滥、资不抵债的区县级及其以下的“平台”要坚决清理，并妥善解决其债权债务的清偿。同时要制定法规对“平台”的准入门槛、资本金比例、运作条件、负债率限额、风险管理、偿债责任等进行规范，使“平台”有法可依，依法合规运行。

5．做实资本金，限制负债率。对地方“平台”的资本金状况要进行统一检查，在此基础上，对资本金不足或不实的“平台”应限期做实。同时，对地方“平台”的负债率作出限定，并与当地政府财政并表核算。

6．健全治理结构，改进“平台”高管的任用机制，提高“平台”的经营水平和运营效率。

（四）明确监管责任，实施严格监管

1．确定地方政府融资平台的监管部门，明确监管责任。政府融资平台以投资和融资为其主要功能，因此严格地讲，“平台”属于金融机构，应当在明确各级财政为主管部门的同时，由证监会和银监会及其各级分支机构对其进行金融监管。监管范围包括市场准入、市场退出、融资计划、高管任职资格审核、风险稽查等。各级政府财政部门必须会同金融监管部门核定本级政府通过“平台”的总体融资计划，将政府及其“平台”的负债率控制在可以承受的范围内，以防范政府过度负债可能产生的财政风险。

2．建立和完善地方政府融资平台的信息披露制度。要明确“平台”应当披露的信息范围，包括“平台”资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露强化投资者以及放贷银行对“平台”的监督，完善“平台”风险控制机制。

（五）缓释地方政府融资平台贷款风险，督促商业银行加强“平台”贷款的风险管理

首先，政府融资平台贷款是我国经济社会发展过程中长期形成的特殊问题，解决起来也不能“一蹴而就”，尤其不能“刮风”。应有计划地逐步解决地方政府融资平台贷款问题。一要实事求是地认定政府平台贷款的风险，不能把政府平台贷款等同于不良贷款，要在逐笔厘清风险的基础上区别对待，对质量有保障的应继续予以支持，使项目顺利完工投产，防止“釜底抽薪”，人为造成项目资金链断裂的损失；二要在严格控制新增贷款的同时，对有问题的存量贷款制定有序退出的计划，对还款计划明确、执行到位的，可通过展期、再融资和重组等方式适当延长贷款期限，用3到5年时间逐步释放风险，防止因操之过急而导致地方政府偿债风险、项目未完工风险，从而对银行乃至国家造成负面影响；三要财政和银行共同化解地方政府债务风险，地方政府及其财政应切实承担平台贷款债券的维护责任，严防以化解风险为名，行逃废银行债务为实的逃废债行为，维护政府信誉和地方金融环境。

其次，今后商业银行要通过强化平台贷款风险管理制度，切实起到监督平台规范运作、约束平台风险的作用。为此，商业银行一方面要建立政府及其平台偿债能力的评估制度，加强对“平台”建设项目的评估和审查，强化对偿付风险的管理。另一方面要警惕“十二五”时期地方政府投资冲动再起，商业银行应采取有效措施，加强流动性风险和政策风险的防范和管理，限制“平台”贷款的最长期限，限制长期贷款的比重；制订政策性风险防范预案，通过创新，创造对冲政策性风险的手段，防范和化解政策性风险。