地方政府绩效评估公民参与研究论文
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摘要：随着信息技术和市场的发展，伴随着全球化的来临，政府的公共管理改革在全世界掀起了浪潮，政府所面临多变的局面和环境，迫切要求政府在职能上进行重新定位和设计，在这个过程中，绩效评估作为推进行政体制改革、提高政策的执行能力、提高行政效率和政府绩效的重要手段，正在日益受到全世界范围内各国政府和学者的重视，而公民参与地方政府绩效评估过程具有重要研究和现实意义。
一、研究现状
从1938年，克莱伦斯•雷德和赫伯特•西蒙德著作《市政工作衡量•行政管理评估标准的调查》发表，标志着对政府绩效评估研究的开始。自19世纪末到20世纪60年代以来，追求政府的行政效率一直是公共行政理论与实践的最高目标。1960年代后，新公共行政学派发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值应该是社会公平，强调公共行政改革的终极目标应该是建立民主行政的模型，强调了公共行政的顾客导向，奠定了当代公共管理的基本理念和绩效评估的理论基础。1970年代以来出现的政策科学和公共政策分析成为了公共行政的主流学派，以普雷斯曼和韦达夫斯为主要代表，力求使政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目，而不再重点研究机构，即重点研究公共行政所产生的结果，这样，就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点。戴维•奥斯本和特德•盖布勒所主张德企业家政府理论，胡德主张政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效，从而形成了新公共管理理论。绩效管理与绩效评估成为公共管理各理论派别的共同主张。关于政府绩效评估构建和实践方面，1997年美国公共力研究中心出版《地方政府绩效评估简要指南》提出了四大主体标准：评估的生产力、效果、质量和及时；美国国家公共生产力研究中心主任、美国行政学协会现任会长马克•霍哲教授认为，一个良好的绩效评估程序应该包括七个步骤：鉴别要评估的项目、陈述目的并界定所期望的结果、选择衡量标准或指标、设置业绩和结果的标准、监督结果、业绩报告和使用结果和业绩信息。在政府绩效评估方法方面，国外通用的三种政府绩效评估方法就是“3E”评价法、标杆管理法和平衡计分卡法。关于政府绩效评估的困难研究方面，霍利、乔伊斯、汤普金斯、米姆邓人都致力于研究包含业绩测评使用的障碍和克服障碍的战略上；法国行政学家夏尔•德巴什认为公共部门绩效评估困难的基本原因是公共部门总体利益性质、公共部门的垄断权、免费服务和公共部门费用混淆不清。
在近些年来，我国学者在学习和借鉴国外政府绩效评估的理论与方法的同时，也积极的探索符合中国国情的政府绩效评估的理论与方法。一般对于政府绩效评估理论的研究有两种，一种是基础理论的研究，比如概念、价值取向、方法和步骤等等，另外一种就是应用层面的，比如我国目前政府绩效评估研究的现状、存在的问题和分析等等。关于政府绩效评估的概念，比较有代表性的观点如“政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效评估是指以一定的时段为界线，对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动”；关于政府绩效评估的价值取向上，比较有代表性的是李静芳认为“政府与民众的关系决定政府绩效评估的价值取向，中国体制转轨后，政府与民众的关系模式发生了变化，客观上要求政府的价值取向由政府本位向民众本位转变”；关于政府绩效评估体系的建立研究的人也很多，比较有影响力的如人事部人事科学研究院“中国政府绩效评估研究”课题组提出的指标体系，在应用的层面上，中国行政管理学会联合课题组对国内政府绩效评估的现状给予了比较全面的介绍：课题组认为，从实践来看，我国得政府绩效管理可以大致划分为三种类型：一是普适性得政府机关绩效评估，二是具体行业的组织绩效评估，三是专项绩效评估，而各地的探索主要集中在目标责任制与组织绩效评估、社会服务承诺制与组织绩效评估、效能监察与组织绩效评估、效能建设与组织绩效评估；就我国目前政府绩效评估中所存在的问题，北京大学的周志忍教授做了比较全面的概括：评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障、缺乏系统的理论指导，实践中具有盲目性、评估以政府为主，多时上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估、评估内容不全面，没有建立科学的评估体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效地评估指标、评估程序没有规范化，存在很大的随意性，评估结果很难做到客观公正甚至流于形式、评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学、不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为绩效预防的手段等等。
二、公民参与地方政府绩效评估的现状及对策
（一）概念及必要性
我国有很多学者已经关注政府绩效评估这个领域，比如颜如春学者认为“政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效评估是指以一定的时段为界线，对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动”蔡立辉则认为“政府绩效评估，就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和群众满意程度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。”
我们可以看出，学术界对“绩效”、“政府绩效”、“政府绩效评估”、“公民”“公民参与政府绩效评估”等还没有达成共识，那么，本文所采用的概念在此确定一下。
政府绩效，顾名思义，就是指政府的成绩或者表现，在经济、效益和效果三个方面的成绩或者表现。中国行政管理学会联合课题组认为“政府绩效”是在最近的三十年随着西方国家行政理论创新而确立的一个新的重要概念，也有西方国家称之为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。
在本文里是指接受政府所提供服务的对象，与“群众”同义，“公民参与”与“群众参与”、“公民评议”与“群众评议”等概念都是可以相互互换的。
公民参与政府绩效评估就是指那些接受政府服务的对象主体对政府的成绩或表现进行的评价。它与以往政府评估不同的地方在于：公民参与政府评估是群众对政府的评估，而不是传统的自上而下的、由上级评下级，政府绩效是由上级说了算；其次公民参与政府绩效评估是体制外的主体对政府进行评估，而非以往传统的政府内部，体制内的环节。
以往对政府绩效评估问题的研究主要集中在对政府绩效评估的现状分析上，指出存在的问题并提出建议，或者是探讨政府绩效评估指标体系的建立，再者是政府绩效评估的理念以及价值取向的阐述，还有就是中国政府绩效评估研究的现状、困难以及展望，也有较少的一部分谈到了关于政府绩效评估主体的构建。在实际中，我国现阶段的政府绩效评估大多还是政府内部、自上而下的评估，作为政府所提供服务的直接接受者的公民，最有感触和发言权的主体，参与程度却非常的低，尽管有一些地方政府或部门已经关注倒了公民参与问题，开展了一些公民评政府的活动，但是仍处于初级阶段，缺乏一定的理论支撑和成功经验的总结和借鉴。那本文试图在前人对政府绩效评估的研究基础上，加入公民参与的视角，试图通过对理论的阐述和对国内外实际的公民参与政府绩效评估的案例的对比分析，力图解决公民参与的机制不健全，参与程度低，积极性不高等问题，这对我国地方政府绩效评估的机制本身来说也是一种完善；同时，它也涉及了政府行为的价值取向、政府职能的转变、政府与公民和社会关系等等，是为解决实际问题所做的一种尝试。
（二）现阶段我国公民参与政府绩效评估的状况
首先，公民参与的能力不强，意识有限。虽然社会主义市场经济和政治民主化唤起了公民的参与意识，激发了公民的参与愿望，但是历史上所形成的对权威服从的心理沉积，使公民在短时间内很难形成独立自主的人格，也很难认识到自己在社会生活中的地位和作用。尤其在对政府绩效评估这一活动不甚了解的情况下，公民更加难以意识到自己的主体地位和应有的权利和责任。所以，即使公民在其他主体对政府绩效进行评估的过程中萌生了参与的愿望和要求，也不知道自己是否具有参与的资格以及如何参与。此外，由于公民自身素质的局限和对咨询的掌握程度以及对政府各项行为的理解能力不足等诸多因素的影响，使现实中公民参与的能力与参与要求不符，致使参与效率低微。
其次，公民参与的渠道不畅，方式有限。由于种种原因，思想仍然或多或少在政府部分官员和一些公民的潜意识中存在着，使政府与公民之间始终留有一层隔膜。再加之政府与公民之间的信息交流与沟通又十分有限，政府不了解公民真正的期望与需求，公民也不理解政府的许多政策和行为，使得政府与公民之间的关系紧张、陌生。而在这样一种关系状态下，公民不敢、不想、不易参与到评估政府绩效的活动中来，政府也很难以平常的心态对待老百姓的评议，不愿意公民参与评估，致使公民参与的渠道不畅。
再者，公民参与的程度不高，范围有限。任何民主的形式都需要一定的物质基础，公民参与也不例外。但目前我国的物质生活条件制约了公民参与的广度和深度。一方面由于我国离小康社会还有一定的距离，一些地区仍处于贫困落后状况，一些人仍处于最低生活水平线上，对他们来说最要紧、最重要的是眼前的生存问题和温饱问题。至于政府的绩效究竟如何，那是政府的事，他们无力关心。另一方面由于我国现有交通和通讯设施还很不够，地域和时空的界限依然横亘在政府与公民之间，使得许多地区的公民很难获知有关政府绩效的足够信息，也不知道该如何来评估政府绩效。同时由于缺乏对其他地方政府绩效的了解，没有一个可以比较参照的对象，使得公民也无法有效地对政府绩效进行评议，所以绝大多数公民选择了沉默，放弃了自己参与评估的权利与机会。
最后，公民参与政府绩效评估的制度不健全，作用有限。在现代民主社会，公民的参与是靠一整套健全的制度来实现的。制度是否健全直接影响公民参与的热情。我国的基本社会制度为公民参与提供了根本保证，但是关于规范参与行为，畅通参与渠道，保证参与实施的制度却不够健全。这样使得政府虽然鼓励公民介入绩效评估的过程，但是由于参与的形式、方法、渠道和手段等都没有具体的规定，公民想怎么评就怎么评，并且公民评议出来的结果政府又不予考虑和重视，依旧是按照自己的意图评定自己的绩效，使得公民评不评都一个样，这不仅严重挫伤了公民参与的积极性，使公民参与的热情随之消减，而且还有可能引起公民的不满，使公民参与以非制度化的形式出现，给社会增添不稳定的因素。
（三）问题的症结及对策
针对前面所述，当前我国公民参与地方政府绩效评估的困难，提出几点建议：第一，加大宣传力度，唤醒公民意识。由于历史遗留的原因，或者其他什么民族特性的原因造成了我国人民目前对民主比较没有概念，理解不深，没有意识到自己在当今的社会上的主体地位，这个时候，我们只有加大宣传的力度，使得公民有机会有途径去了解并接受，增强公民意识；第二，采取多种方式，灵活运用。在方式的选择上，政府部门要针对不同的服务对象，以及其意见所占权重的不同，运用多种不同的方法充分的了解各个群体的信息，注意各种方式的结合，使得公民有多种途径可以参与到评估过程中来；第三，注重双向的沟通，扩大参与范围。在公民参与政府绩效评估的这个过程中，政府要做到与公民充分的沟通，使得政府的信息公民得以全面的了解，这样，在公民参与评估时更可以客观可靠的信息，做出公正的评价，保证评估结果的质量；另一方面，公民要及时的了解必要的信息，对政府所提供服务的过程的问题可以给出充分的评价，并非一时主观冲动，或者随意评价，这样的双向互动沟通过程，有利于评估过程持续的进行下去；第四，政府方面要建立起相应的公民参与机制，保障公民参与的可行性，比如政府可以建立专门的小组对政府绩效评估这块内容做持续的跟踪，或者建立起法规，让被评估的政府部门意识到公民参与的重要性，从而可以将公民参与日益地引入正规方式。通过以上的陈述，我们可以看出，公民参与政府绩效评估不但可以保证绩效评估结果的可靠性，更加有利于被评估部门利用评估结果及时的发现不足，并做出针对性的改进，因此，我们要切实地加强地方政府绩效评估过程中的公民参与，使得绩效评估良好的持续下去。
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