城市融入:促进农民工市民化的社区治理创新研究
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Abstract： Based on the case of Z community， this paper analyses the main body， structure， mechanism， existing problems and reasons of the governance.The result indicates that the county government， street agency， community residents' committees， the service station and CPC’s branch of migrant workers are the main partsof the governance， whose structure is government-lead， community-executive， residents’ committees-organize， and related organizations-participate， and its governance mechanism are embodied in “the effective leading by elites”， “a wide range of community interaction” and “effective linkage”. Problems such as the “vacant shell” of organizations， the “inequity” of the resources allocation， the “grade structure” ofcitizenship， and the “superficial” of community interaction still exist.Performance under pressure system orientation， top-down way of cultivating and differentiation of the limitations of resources endowment and community governance capacity are the main reasons for these problems.Migrant workers community governance practices and subsequent theoretical research issuesareto deepen the reform of the household registration system， to strengthen the construction of organization， to improve community interaction， to enhance community resources mobilization ability and to improve the community public service system， so as to realize the migrant workers’ system， rights， organization， and political， social and cultural integration.
Key words： migrant worker； urban social integration； community governance
农民工市民化是新型城镇化的核心问题。长期以来，城市社会对农民工“经济吸纳、社会排斥”的格局，使得农民工的城市融入问题日益凸显。“社区是正式制度与非正式制度之间演变的转换区域，是农民工城市融入的社会化组织载体”，农民工融入社区便融入了城市。社区治理是国家治理的基层单元，是促进农民工融入城市的重要载体和有效手段。当前，农民工的大量流入正在逐渐改变城市社区的结构，也对社区治理体系和能力提出了巨大的挑战。
国内外对社区治理的相关研究层出不穷，但以“促进农民工城市融入”为指向的社区治理研究还不多，农民工社区治理的主体、结构以及机制是什么，需要实证研究进一步明确；相应地，当前治理结构与机制存在的问题及其原因，需要深入探讨，从而为完善社区治理体系、提升社区治理能力、促进农民工有序市民化提供有效支持。有鉴于此，本文以浙江省H市A县的Z社区作为研究对象，对上述问题进行系统的探讨。
Z社区辖区面积3.3平方公里，社区的原居民主要从事家具生产。社区现有户籍人口1126人，外来人口约7000人，户籍人口与外来人口严重倒挂，属于典型的流动人口聚居区。但这里80%左右的农民工都是举家迁徙，多为核心家庭（夫妻和孩子），稳定性较高，定居意愿较强。因此，农民工社区融入问题比较突出，对社区治理提出了挑战。
2011年，Z社区居委会积极回应农民工的现实需要，专门成立了一个以“自我服务、自我管理”为导向的机构――农民工服务站，这是A县第一个农民工服务站。服务站成立四年多来，Z社区先后获得了 “H市农民工服务站规范化建设示范点” 和“A县文化示范社区”等荣誉称号。有鉴于此，Z社区能够为农民工的社区治理创新研究提供合适的场域。
本文的研究资料主要是笔者在2015年3月通过实地调研和半结构式深度访谈获得，访谈的对象包括15位农民工、6位本地居民、5位社区工作人员和2位县级街道工作人员。
一、农民工社区治理的主体与结构
（一）治理主体
从实际运行的过程来看，Z社区农民工治理主体主要包括县政府、街道办事处、社区居委会、农民工服务站和农民工党支部。
首先，县政府是社区治理的主要领导者和推动者，街道办事处作为县政府的派出机关，是县政府决策在基层的实施者。2011年9月，由县政府推动，县政法委牵头，A县成立了农民工事务局，相应的街道以及乡镇设立了农民工事务所，正式将农民工纳入政府治理的范围，自上而下推动基层社区对农民工的服务管理工作。Z社区农民工服务站的建立与发展也被置于县政府、农民工事务局以及街道的领导框架下。
4.社区互动“往而不深”
新老居民社区互动的“往而不深”主要体现在区隔型的生存空间层面上：首先，新老居民呈现区隔型就业。在Z社区，尽管本地人与农民工不再是完全意义上的“二元关系”，但他们的职业分布泾渭分明，当地人不愿意吃苦，很多脏活、累活都是外地人做的，在A县踩人力三轮车、做建工和进厂打工的都是外地人，街边商铺一般都是当地居民建好租给外地人经营的，多数社区居民靠租金来生活。其次，在日常的社会交往中，社区原居民的交往范围主要限于“熟人社会”，原居民之间往来频繁，而农民工的日常交往对象主要是老乡，遇到困难的时候多求助于老乡。新老居民之间多是见面打打招呼，交往层次不深，交往特征呈现内卷化。例如，尽管部分新老居民住在一个院里，但原居民不喜欢农民工及其孩子进入自己的房间，原居民也很少进农民工的房屋，营造了一种相对隔离的生活状态。再例如，在子女教育方面，T幼儿园属于为社区居民子女设立的公办幼儿园，随着农民工子女的增多，很大一部分家长便将自己的孩子转到了条件更好的G幼儿园，在一定意义上拒绝与农民工子女共享教学资源。
（二）原因分析
1.压力体制下的政绩取向
A县素有“竹乡”之称，当地家具业发达，需要大量的劳动力，外来流动人口是地方经济增长的重要条件。促进经济增长可以看作是地方政府增强公共服务以满足农民工权益诉求的经济动因，而创造政绩以在地方政府“锦标赛”式竞争中取得优势则是其政治动因。Z社区成立了A县的第一个农民工服务站，作为县里的一大“政治创举”受到了基层政府和街道的高度重视。基于政绩的动机，在农民工服务站成立初期，街道各部门都想在其内部培植对口的科室作为自己的“嫡系部队”。
“我们社区的农民工服务站是县里的第一个，是一个很大的亮点，服务站刚成立的时候，街道的很多部门都想进来插一脚，像工会、计生、团委都在服务站挂个牌子、设个科室，上面来检查的时候，自己也有政绩可说。他们搞活动的话，就在社区拉横幅进行宣传。”①
因此，这种“顶上千条线，底下一根针”的压力体制，导致社区总是忙着应付上级领导的各项检查工作，农民工的治理工作容易陷入一种“搭班子、挂牌子”的运作模式，导致了上文所说的“部分农民工组织与制度的空壳化状态”，他们仅仅是“挂在墙上、写在纸上”，而没有真正“落地生根”。
2.自上而下的培育方式
农民工服务站名义上是为农民工建立的“自我管理、自我服务”的机构，但实质上是社区居委会的下属组织，并不是农民工自发成立的NGO，这种自上而下的构建方式导致农民工服务站的行政色彩多于服务色彩，缺乏足够的独立性和自主性。一方面使农民工服务站及其下属组织普遍缺乏“草根性”，没有以农民工为服务导向，积极回应他们的利益诉求，因而农民工只能被动接受动员，对这些名义上的“自组织”缺乏认同感，没有真正融入到这些组织中；另一方面，以农民工党支部为轴心，农民工群体内部已经形成了一种非正式的关系网络，非正式的制度性因素一直在协助社区开展治理活动，它的有效性在一定程度上既弱化了其他农民工组织的功能，也取代了一些正式的制度规则。
与此同时，对于大多数农民工而言，就业场域具有较大的不稳定性，这种流动性的迁移状态使得农民工的“过客心理”不断地被诱发和放大，他们通常以“我们外地人”作为解释和接受自己在社区的现实生活状况和权利状况的理由，不参与社区活动，也不愿关心社区的公共事务，更不会向社区反映自身的利益诉求，成为了沉默的群体，对公共事务“政治冷漠”，对公共服务需求的表达明显不足，缺乏相应的权利意识。这也使得自下而上的组织培育较为困难。
3.差异化的资源禀赋
人力资本是农民工在城市社区重构社会资本的重要前提，良好的人力资本（受教育程度、技能水平与勤奋等）有利于增加社会资本的存量。优秀的农民工能够凭借良好的人力资本与城市居民建立友好的互助互惠关系，这种“关系”已经变成了一个与正式制度规则并行的解决问题的工具，利用这种“关系”甚至能够解决那些用正式制度规则解决不了的问题，也能够获得制度性渠道获取不了的资源。例如，他们顺利解决了子女的受教育问题，他们的子女能够与当地居民的子女一样在公办学校读书；他们享受到了更多的社区福利和公共资源；在精英治理的环境下，他们积极参与社区举办的文化活动，甚至与社区居委会工作人员建立了良好的信任关系，在社会交往和文化方面对社区产生了心理认同感和归属感，成为“准市民身份的农民工”。与这些少数精英们相比，大部分农民工依然是城市社区的“默默无闻者”，社区只是他们的临时居住场所，社区活动与公共服务几乎与他们“无涉”，他们的随迁子女无法平等享受优质的教学资源。
可以说，农民工群体内部基于人力资本的异同已经形成了一种类似“洋葱型”或“橄榄型”的分化结构。农民工群体内部分层的出现给社区治理提出了新的挑战。
4.社区治理能力的局限性
由于关键性的财政资源和决策资源都掌握在街道办事处，社区容易陷入一种“有动力、没财力、没权力”的治理困局。一方面，虽然社区居民委员会在法律上是基层群众的自治组织，但从社区建设自上而下的推进路径来看，社区治理一开始就不可避免地被赋予了强烈的行政色彩，社区居委会更多的是执行街道的政策决定，没有独立的决策权。另一方面，大量的流动人口进入社区，给社区带来了很大的财政负担。政治资源和财政资源的匮乏在一定程度上限制了社区的治理能力和公共服务的供给能力，社区的很多文化活动一般只是农民工党支部非正式网络内的“圈内人”参与，社区公共服务也只是覆盖到一部分农民工，并没有实现公共服务的均等化。社区的这种“不能”状态也会加剧农民工对社区的抵触心理，容易与原居民之间划定明显的群体界限。
四、结论及其政策含义
综合上文所述，我们看到，Z社区对农民工的治理正在形成一种以公共服务供给和社区活动开展为基点，以社区为组织平台，以农民工服务站为载体，以农民工党支部为抓手的“政府主导、社区运作、居委会引领、各方参与”的社区治理结构模式，其治理机制体现为有效的精英领导、广泛的社区互动、有效的上下联动。Z社区农民工的社区生活状态得到了很大的改善，农民工的社区归属感逐步提高，新老居民的心理认同感以及农民工的文化适应性逐渐增强。但与此同时，农民工社区治理也存在社区组织和制度“空壳化”、社区资源分配“区隔化”、公民权利“差序化”、社区互动“往而不深”等问题，压力体制下的政绩取向、自上而下的培育方式、差异化的资源禀赋以及社区治理能力的局限性则是出现这些问题的主要原因。