我国非法行医现状及对策研究

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摘要：针对我国非法行医现状，笔者根据其辖区集中打击非法行医专项联合行动中发现的非法行医行为的特点，提出以“立、管、打、宣、疏”为核心的监管思路。

关键词：非法行医 长效机制 医疗服务市场 监管思路

一、非法行医的现状与主要问题

非法行医问题是近几年困扰着各级卫生行政部门以及人民群众的一个大问题。虽然卫生行政部门多次开展了打击非法行医活动的专项行动以及采取了多种监管方式治理非法行医问题，但效果不明显，“黑诊所”、游医屡禁不止，甚至跟监管部门打起了“游击战”，选择了出租屋、小旅馆等更隐蔽的场所开展诊疗活动，这种行为严重扰乱了医疗市场的秩序，危害人民群众的身体健康。

在打击非法行医行动过程中，卫生执法人员遇到的难题主要有以下几点：

（一）执行难

在对非法行医者进行行政处罚时，行政处罚程序复杂，一般都要经过调查取证、事先告知、陈述申辩、做出行政处罚等步骤，整个处罚至少需要8份执法文书，如果非法行医者不配合或者逃避打击，拒不提供身份信息或者拒不缴纳罚款，那么执行需要的时间会更长，这给非法行医者逃避处罚提供了充分的时间。

（二）送达难

为了逃避处罚，非法行医者会用尽一切手段来阻碍执法部门的执法，拒绝提供相关资料、拒绝签名、拒收执法文书、暴力抗法、转移犯罪地点等情况时有发生，这个时候就需要其他的辅助手段来帮助完成送达相关文书。

（三）认定难

依据《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的”，应认定为 “情节严重”，可依法移送司法机关处理。但是在司法实践中，对于两次行政处罚的认定存在一定的困难，因为非法行医者擅长跟执法部门打“游击战”，他们通常在这个省受到打压后会转移阵地到其他省份地区，目前我国的行政处罚系统尚未全国联网，因此在认定上会给执法带来一定难度。

（四）统计难

由于非法行医活动具有其特殊性，这给辖区非法行医数量的统计带来了很大的困难，也为执法人员打压此类行为设置了重重障碍。

二、打击非法行医的对策

为严厉打击非法行医行为，进一步整顿和规范辖区医疗服务市场，维护医疗市场的稳定性和人民群众健康权益，深圳市某区卫生监督所积极探索“打非”有效措施，健全医疗服务市场的监管机制，把“立、管、打、宣、疏”五者有机结合起来，使规范医疗服务市场秩序进入一个良性循环。

（一）拔根清源，完善医疗立法

在打击非法行医的专项活动中，最让执法人员头疼的便是相关的法律法规问题，目前卫生执法依据的法律法规等由于颁布时间较为久远，跟不上当下的社会发展形势，出现的新犯罪现象、新违法手段得不到有效制裁。执法人员在执法过程中如果突破法律法规限制则要承担相应的违法风险，但如果放任不管又涉及不作为等作风问题，因此，为了让执法人员在打击非法行医活动中，有法可依，在立法层面上给予执法人员法律保障势在必行，只有这样才能更好地增大执法力度和提高执法效率，才能更好地推进整治非法行医活动，加大对非法行医的处罚力度。

（二）加强监管，规范医疗市场

加大监督执法力度，规范医疗机构执业行为，严查“黑诊所”“医托”等违法犯罪行为，探索建立健全专项行动和日常监管相结合的长效机制和措施，立足日常监督执法工作，不断创新监督模式，启动夜间、节假日错时执法方式，及时掌握非法行医的最新动向，打击违法行为；此外，在节假日加强执法力量，运用快速巡查机制开展执法，为人民群众的安全就医筑起一道安全屏障。

在今年的打击非法行医专项行动前，该区对打击的重点加强监管，分别开展了非法行医整治工作的小专项：

1.以“城中村”等流动人口聚集地为重点，严厉打击“黑诊所”

以“城中村”等流动人口聚集地为重点，严厉打击未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动的“黑诊所”。在日常监督巡查过程中快速巡视此类“黑诊所”，及时发现制止非法行医行为。另外，按照分片区分类别管理要求，启动夜间、节假日错时执法方式，按照快速巡查机制，经常性开展非法行医巡访巡查工作。加强对群众举报及“历史遗留”无证个体医的巡查工作，加强对此类“黑诊所”的监管。

2.严厉打击美容机构和个人违法开展医疗美容行为

以生活美容机构为重点，查处未取得《医疗机构执业许可证》擅自从事医疗美容诊疗活动的单位和个人。由于利益诱人，当前一些生活美容机构在给爱美女性朋友进行皮肤护理、按摩美容时，为了牟取暴利，利用她们对生活美容和医疗美容概念认识不足的弱点，悄悄地向医疗美容渗透，非法开展文眉、注射等医疗美容活动。因为机构没有资质，相关人员也没有接受过正规学习、培训，医疗事故频发，有的甚至使用来源不明或者国家明令禁止的药物等，深深残害了人民群众的身心健康。对于此类现象，该区监督员结合国家卫生城镇的评比工作，在对辖区生活美容机构进行日常监督管理：一方面规范其经营行为；另一方面严厉打击、重点查处利用生活美容机构违法开展医疗美容行为的单位和个人；同时通过新闻媒体、网络等渠道提醒爱美女性在进行医疗美容前，一定要先了解相关常识，要到具有相关资质的正规医疗美容机构接受医疗美容服务，形成良好的社会舆论氛围，正确引导健康消费。

3.查处擅自聘用医师或非医师坐堂行医的行为

以零售药店为重点，查处未取得《医疗机构执业许可证》擅自聘用医师或非医师坐堂行医的行为。由于辖区大多数零售药店都开辟了医师咨询处，有的甚至打出“名医”“老中医”等广告，吸引患者求医问诊。该区监督员在专项巡查过程中发现，这些药店大都只有《药品经营许可证》和营业执照，并未取得《医疗机构执业许可证》，开处方的要么是药师，要么是未注册备案的医师，他们为患者开处方，目的是为了提高药店盈利，所以经常夸大病情，诱导患者多买药，甚至误诊错诊导致患者延误治疗最佳时机。针对此类现象，该区建立了暗访督查制度，认真落实分片分类快速巡查和错时执法等措施，积极探索各组间交叉督查模式，疏导各符合中医坐堂行医条件的药店及时向各区卫生行政部门提出申请，对于不符合条件的药店加强巡查，坚决查处未取得《医疗机构执业许可证》擅自聘用医师或非医师坐堂行医的行为，全面规范零售药店开展医疗诊疗活动。

从今年对医疗机构的监督检查结果来看，辖区内的非法行医现象明显减少，部分已被取缔的“黑诊所”已通过申请《医疗机构执业许可证》成为正规的医疗机构。大多数的医疗机构均能按照《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》《执业医师法》等法律法规开展执业活动。但也发现一些问题：如无证游医仍旧存在，个别药店存在无证坐堂行医的现象，个别医疗机构存在聘用非卫生技术人员情况、超范围开展诊疗活动的行为等，这些都是医疗服务市场潜在的安全隐患，对于上述现象执法人员均已依法予以立案查处。

（三）齐抓共管，确保打非效果

针对非法行医的隐蔽性和特殊性，为了确保专项行动的顺利开展，成立了区卫生监督所集中打击非法行医专项行动领导小组，畅通与办事处和辖区各医疗机构的公共卫生网络，强化卫生监督节假日及夜间的巡查能力，联合上级主管部门公共事业局卫生科、办事处计生科、民兵应急分队、辖区派出所等相关部门，形成联合执法、齐抓共管的联动工作局面，形成打击非法行医行为的重要力量。

1.齐抓共管，统一行动

与办事处和辖区各医疗机构创建公共卫生网络，创新监管模式，依托办事处卫生科和社区工作站，广泛开展对“黑诊所”的摸底排查工作。行动中，各部门从全区发展大局出发，上下一盘棋，齐抓共管，统一行动。上级主管部门严格法律程序，规范行动流程，组织统筹好打非各项工作；公安部门增派警力，全力维护打非现场秩序，切实加强打非行动的调查取证工作；卫生部门作为打非的中坚力量，始终坚持冲在一线，依法对“黑诊所”等违法行为及时确认，依法依规处理；社区工作站耐心开展相关解释、劝说工作，化解违法者与执法部门之间的矛盾；新闻媒体全程进行跟踪报道，营造良好的社会舆论氛围。

2.相互配合，相互协作

定期召开部门联席会议，简要介绍和梳理公安、计生等各部门打非专项治理工作开展情况，并就开展打非工作中遇到的困难和问题进行有效的沟通，对联合执法、案件查处工作中暴露的问题予以磋商和协调，明确下一步的工作任务。

打击非法行医活动是一项社会系统工程，单靠卫生计生部门的力量是远远不够的，且难以有突出的整治效果，因此由上级部门牵头，各相关职能部门相互配合、相互协作、齐抓共管、形成合力，才能在新形势下形成联动的工作局面，有效遏制非法行医行为。

（四）强化宣传，营造良好氛围

该区外来人口众多，人员流动性较大，部分人员缺乏安全意识，因此宣传非法行医危害，提高当地居住人群的自我保护意识显得尤为重要。加强宣传工作，进一步提高人民群众对非法行医行为的识别能力和防范意识，进一步争取到人民群众对打击非法行医工作的理解和支持，为专项行动营造了良好的社会氛围，为该区创建正常健康的医疗市场秩序提供了有力保障。

1.加大宣传力度，增强群众的识别能力

为继续深入开展打击非法行医工作，增强人民群众对非法行医行为的识别能力，该区卫生监督所借着“3.15消费者权益保护日”的契机在辖区进行了一次“整顿规范医疗服务市场、严厉打击非法行医”的宣传活动。通过分发宣传资料及现场咨询的形式，向市民宣传了卫生法律法规、群众安全就医、非法行医的各种形式和非法医疗广告的正确识别等知识。此次宣传活动共接待前来咨询的市民近百人，分发宣传资料300余份，使市民懂得了非法行医的危害性，提高了自我保护意识，取得了良好的宣传效果。

2.引导市民充分利用好社会公示制度

利用媒体、简报、网络和社会公告等手段，积极报道专项行动进展和成果，曝光典型案例，主动接受社会各界和新闻媒体的监督。为便于群众识别合法的医疗机构，引导市民对社会医疗机构和人员信息进行查询。市民可以通过网络或手机APP对社会医疗机构的具体信息进行查询，若对医疗机构人员的资质有疑义，也可以通过“中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会―数据查询―执业医生”进行查询。

3.营造全民打非、监督的良好氛围

充分利用现代网络和通信技术，广泛借助社会监督力量，让“黑诊所”无藏身之处。具体措施有：利用该所网站、该区报纸等宣传、普及卫生法律法规，全天候畅通专线咨询电话，鼓励社会各界参与对非法行医的监督管理，提高广大群众参与打非的积极性和主动性，营造全民打非、全民监督的良好氛围。

（五）疏堵结合，确保“零无证”

疏堵结合，减少非法行医及“两非”行为，在严厉打击的同时，疏导具备条件的机构办证，疏导具备行医资格的人员开设合法的医疗机构或者到合法的医疗机构执业，真正从源头上遏制此类违法现象。那么，如何疏导办证，采取何种有效措施，才能真正帮助违法行医者解决在政策上和实际操作中的问题，这一历史遗留问题摆在卫生行政部门的面前多年，卫生部门也一直积极寻求解决的方式方法，探寻针对此类机构和人员的优先优惠政策。

究其根本，非法行医案件之所以时有发生，主要原因在于需求决定市场。对此，我们不能盲目开展打非行动，而是要坚持疏堵结合才能真正确保“零无证”。一方面，我们通过定期不定期地对辖区各医疗机构服务情况进行巡查监督，对违法违规行为进行查处，促使各医疗机构健全约束机制，规范医疗服务市场秩序，确保医疗卫生机构安全平稳运行和发展；另一方面，对于部分条件较好的无证诊所及有医师坐堂行医的药店积极疏导他们办证，转化为正规的医疗机构，对于符合条件的人员进行合理引导，以保证医师队伍的素质。这样既给缺乏医疗服务机构的城中村居民提供了便利，也给非法行医者提供了就业出路，进而从源头上确保“零无证”。

三、结语

今后，卫生行政执法部门仍需继续加大对医疗机构的监督力度并且建立起非法行医台账，开展结果“回头看”的复查工作，对于已取缔的非法行医窝点，及时进行复查，并在复查的基础上在下一年度日常监督执法中强调“再回头”，从而进一步规范医疗服务市场，保障人民群众的健康安全。