加强地方立法,促进纤维产业发展
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2010年8月16日,《江苏省纤维产品质量监督管理办法》(以下简称《办法》)经江苏省人民政府第51次常务会议审议通过,2010年11月1日起正式施行。该办法作为全国第一部规范纤维产品质量监督管理工作的省级地方政府规章,具有显著的专业性和特色性,也标志着江苏省纤维产品领域法制建设迈出了重要一步。
一、立法过程回顾
江苏省既是纤维产品生产大省,又是消费大省。2009年江苏省棉花产量达25.6万吨,居全国第六位;用棉量达200万吨以上,约占全国总量的1/4,居全国第一位;化学纤维产量已达到894万吨,占全国化纤产量的32%,居全国第二位。全省蚕茧产量11.2万吨,居全国第一位;生丝产量2.24万吨,居全国第二位;用毛量也居全国第一位;2009年全省规模以上纺织及服装制造企业实现工业产值4900亿元,占全省规模以上工业总产值的7.1%,在江苏工业行业中居第五位;全年纺织服装业出货值达到1890亿元,占全国15.4%,居全国第三位。但从近几年质量监督管理的情况来看,纤维产品生产经营中存在的问题比较多,如棉花、蚕茧等收购秩序混乱,各类违法行为屡禁不止;“黑心棉”对公共卫生造成严重威胁,“黑心棉被” “黑心棉衣” “黑心玩具” “毒餐巾”等屡有发生;“两小一土”和土打包机破坏了宝贵的棉花资源,扰乱了市场秩序;不法分子利用再加工纤维加工生活用絮用纤维制品,严重危害人身健康安全。
现行的《中华人民共和国产品质量法》作为产品质量监督管理的主要法律依据,是规范整个产品质量的一般法,法条的设置是针对所有产品。但在纤维产品监督管理实践中,迫切需要加强有关纤维产品专业性、特色性的立法,对《产品质量法》进行细化和补充,从而更好地强化纤维产品质量监督,维护市场经济秩序,保护消费者合法权益。
2004年,江苏省质监局会同江苏省纤维检验局(所)着手立法准备工作;2006年,《办法》正式列为省政府立法项目;2004―2006年,十易其稿,形成送审稿,报江苏省政府法制办;2006―2008年,江苏省政府法制办书面征求省发展改革委、公安、工商、环保、卫生、教育、农业、林业等部门和徐州、苏州、无锡、常州市人民政府的意见,并会同江苏省质监局进行了调研,听取地方政府、有关部门及纤维产品生产企业的意见,组织起草《立法对照表》。2009―2010年,省质监局加强了与省政府法制办的沟通协调,江苏省政府法制办两次召开立法协调会,再次征求省发展改革委、经济和信息化委、教育厅、民政厅、环保厅、农委、商务厅、工商局、食品药品监督管理局、江苏出入境检验检疫局等部门和13个省辖市政府的意见,对有关问题进行专题研究和协调,再次对送审稿进行了修改,并形成了草案。2010年8月提交江苏省政府常务会议审议并获得了通过。
二、立法的必要性
(一)推动地方立法,是提高纤维产品质量水平促进纤维产品行业健康发展的需要。目前江苏省纤维产品生产企业规模大小不一,既有具有一定规模的大型企业、超大型企业,其质量产品水平较高,不少还是国际或国内知名品牌,但更多的是一些小型企业,如棉花加工企业,茧丝加工企业。而再加工纤维企业则呈现小、散、乱,无序经营,生产规模小,设备工具落后,产品水平不高。一些未取得准产证的单位和个人,技术、管理水平不高,消耗了好的原料却不能生产出高质量的产品,而一些大中型骨干企业却因原料不足或购进了质次价高的原料而导致成本增加,产品质量下降。
江苏省具有栽桑养蚕的悠久历史和良好的自然气候条件,丝绸业是江苏省传统的特色产业,江苏省生产的茧丝绸产品在国际上也享有盛誉。但近年来,茧丝收购中不法商贩不顾质量标准高价抢购 ,致使大量未正常成熟的“毛脚茧”交易上市,茧丝绸产品原料质量大幅下降,严重降低了江苏省茧丝产品的质量和档次,恶性的价格竞争,不仅浪费了资源,企业也难以生产出高档产品。因此加强法制建设,发挥调控作用,优化资源配置,对提高江苏省纤维产品质量水平,促进传统纺织产业升级,促进江苏纤维产业经济健康发展显得十分迫切和必要。
(二)推动地方立法,是保障人民身体健康维护消费者合法权益的需要。纤维产品使用量很大、使用领域很广。从产品类型看,纤维产品涉及农业、农产品初加工、纺织、家纺、服装、家具、玩具、公共服务等多个行业领域。从用途看,纤维产品是纺织工业的主要原辅材料,是普通百姓家中必备的日用品,又是抗震救灾、扶贫济困的重要物资,还是广泛使用于学校、医院、宾馆饭店、敬老院等社会服务领域的产品。纤维产品质量的好坏,关系百姓的 “衣”、“住”、“行”,关系群众的健康,影响着消费者的权益,也影响着江苏省相关产业和行业的发展。近年来“黑心棉”问题仍比较突出,使用禁用染化料助剂的纺织品也对公共卫生安全造成了严重威胁。2009年江苏省纤检局对南京高校军训服产品首次进行了执法检查,检查结果表明军训服产品质量问题较为突出,其中安全性指标(pH值、染色牢度)合格率仅为38.3%。
另外,医院、宾馆、饭店、养老院、寄宿学校、公共浴室、美容美发店等公共场所使用的公共再用纤维制品,如床上用品、毛巾类用品、餐用纺织品、室内服装、工作服、病员服、窗帘等,存在着不洗不消毒、使用劣质洗涤剂、露天晾干、过水清洗不净等问题,更有甚者,将医院用的公共再用纤维制品和普通的公共再用纤维制品在一台设备里洗涤。由于对公共再用纤维制品的洗涤缺乏有效的监督,消费者在公共场所使用纤维制品后感染疾病的事例时有发生。接受服务的消费者是被动的,消费者往往在不知不觉中受到了伪劣纤维产品的侵害,其侵害的范围更广,更具隐蔽性。而多年来,对纤维产品使用环节的质量监管几乎是空白。为了保护消费者的人体健康和生命安全,维护消费者权益,必须加强使用环节的纤维产品监管。
(三)推动地方立法,是遏制和打击质量违法行为的需要。2001年,国务院组织开展整顿和规范市场经济秩序工作时,就将棉花专项打假和“黑心棉”专项打假作为打假的重点内容之一。当前纤维产品的生产经营中存在的质量问题还比较多,主要表现在:一是棉花、蚕茧等农产品收购、加工中混等混级、压级压价,违法收购超水棉、过潮茧、毛脚茧等质量违法问题频发,损害了农民利益。二是再加工纤维质量问题突出。纤维加工、纺织、服装加工及其他纤维制品加工中产生了大量的下脚料,回收的废旧服装、棉胎等废旧纤维制品(包括絮用纤维制品)都可能被利用生产再加工纤维。再加工纤维本身不是“黑心棉”,但却是制造“黑心棉”的主要原料,“黑心棉” 严重危及了人民群众健康。三是使用国家明令禁止的“两小一土”设备加工棉花的现象屡禁不止。“两小一土”加工的棉花质量低劣,是棉花掺杂使假的源头,是市场秩序的隐患,对棉花资源造成极大浪费和破坏。今年江苏省发现的从外省流入的多起掺杂掺假棉花,就来源于“两小一土”棉花非法加工严重的地区。治理“两小一土”工作难度很大, “两小一土”问题屡禁不止。主要原因就是有关法律不够健全,对违法行为打击力度不够,“打不疼”“打不死”,不能实现全过程监管和打击,影响整治成效。提高打击“两小一土”的有效性,需要从源头抓监控,从采购、使用、仓储等环节严格监管,这些领域或环节都是现有法律法规中没有规定到的,急需通过立法予以补充。
(四)推动地方立法,是整顿和规范市场经济秩序的需要。由于恶性竞争,导致江苏省植棉面积、种桑面积大起大落,价格低迷时出现“卖棉难”、“卖茧难” 现象,价格上涨时纺织企业“买棉难”“买茧难”,极大地挫伤了农民的积极性。因此,严格执行生产经营许可制度,完善流通体制,规范市场秩序,抑制恶性竞争,强化执法监管,建立良好生产经营和收购秩序,显得十分必要。
目前,全省棉花质量检验体制改革已基本完成,共有 96家合法的新体制棉花加工企业。但仍然有近200家小包棉企业及非法加工企业,还有一些非法加工企业和个人,假借有资质的企业生产和经营,这类企业数量大,运营成本低,经营机制灵活,加工能力可观,不仅对新体制棉花加工企业产生相当的冲击,而且导致棉花资源紧张局面进一步加剧。
三、主要内容
《办法》共分六章40条,主要包括:总则,纤维产品的生产、收购,纤维产品的销售、承储、使用,纤维产品的监督检查,法律责任,附则六部分内容。第一章(总则)主要对办法的立法宗旨、适用范围、监督体制等做出了原则规定;第二章(纤维产品的生产、收购)、第三章(纤维产品的销售、承储、使用)对生产、收购、销售、承储以及在经营和公益活动中使用纤维产品的行为规定了相应质量义务;第四章(纤维产品的监督检查)对纤维产品的监管制度进行了规定;第五章(法律责任)对违反质量义务的行为规定了处罚内容;第六章(附则)就有关术语、实施日期进行了规定。
《办法》设计的主要制度有:1.进货验收制度。规定了生活用絮用纤维制品生产者的原料进货验收制度;规定了纤维产品销售者、承储者、使用者、经营者、公益活动的组织者应建立检查验收制度。其中对棉花使用者创新地提出了查验生产企业加工资质的要求。2.监督检查制度。规定了纤维产品监督检查制度,首次将棉花、茧丝、再加工纤维等纤维产品列入省级监督检查范围,通过组织监督检查,可以掌握各类产品的质量状况和质量水平,可以有针对性地提出监管建议和后续性的监管措施。3.废旧纤维流向跟踪制度。根据国家质检总局“从源头抓质量”的指示精神,对废旧纤维产品实行跟踪监督的制度,有效控制劣质原料的市场流通,准确追查假冒伪劣产品的生产源头。
《办法》对纤维产品的生产、收购、销售、承储、使用及监督等各个环节的经营者都规定了相应的义务。
在生产环节,规定生产者应当对其生产的纤维产品质量负责,对可能危及人体健康和人身安全的纤维产品,应当按要求标注警示用语等。在销售环节,规定销售者应当建立检查验收制度,建立废旧纤维产品销售流向记录制度等。在承储环节,规定承储者建立检查验收制度,不得故意为掺杂、掺假,以假充真,以次充好,以不合格品冒充合格品,伪造、冒用厂名、厂址,伪造、冒用认证标志等质量标志或者质量证明文件的纤维产品,提供仓储服务等。在使用环节,要求使用公共再用纤维制品提供服务的经营者,建立检查验收制度,提供服务的公共再用纤维制品应当是合格产品等。在监督环节,规定质量技术监督部门、工商行政管理部门和专业纤维检验机构应根据日常管理、监督检查、投诉举报等情况,建立纤维产品相关单位和个人的质量档案,开展质量信用评估,实行分类监督管理等。
在棉花监督方面,《办法》对《棉花质量监督管理条例》做了补充性规定。针对“两小一土”无证加工极易反复,整治成效难以巩固的现实情况,《办法》加强了制度建设和制度设计,采取“事前、事中、事后”同时监管,从准入、收购加工、销售、抵押和储存乃至使用等各个环节着手,力争最大限度地遏制和打击“两小一土”无证加工等违法行为。所谓“事前”就是资格认定制度,“事中”就是在其加工环节的监管,即在加工环节,规定生产者应当对其生产的纤维产品质量负责。取得棉花加工资格的企业,不得在规定之外的场所加工棉花;不得以挂靠、委托加工、承包等形式,允许未取得棉花加工资格的企业和个人在加工的棉花上使用其厂名、厂址和质量证明文件。“事后”即销售、买卖、承储、使用作了规定,即在销售环节,规定棉花销售者不得销售无加工资格企业生产的棉花,在承储环节,规定承储者承储棉花,应当执行检查验收制度,查明包装、标识、质量证明文件和棉花经营者的资质,不得承储包装、标识、质量证明文件不符合标准要求以及无加工资格企业生产的棉花。在使用环节,规定棉花使用单位购买棉花用于生产经营活动的,应当查验生产企业的加工资格,不得购买无加工资格企业生产的棉花。
四、意义和作用
(一)促进纤维产业进一步做大做强。江苏作为纺织强省,近二十多年来纺织服装工业总产量持续增长,纺织服装市场前景广阔。《办法》针对当前纤维产品质量存在的主要问题,完善了相应监管措施,在引导、协调、监督、服务等方面为质量振兴创造良好的外部环境; 通过规范流通秩序,在江苏省推动经济实现“三个转变”的战略目标进程中,将有效推动传统产业升级,加快企业提高工艺、技术和装备水平,提升高附加值产品比重,促进纤维产业由低端粗加工向高端产品方向发展,提高经济运行质量和效益,促进纤维产业经济步入良性循环轨道。
(二)促进纤维产业经济持续健康发展。《办法》一方面要求地方各级人民政府把提高纤维产品质量工作放在重要位置,加强对纤维产品质量工作的统筹规划和组织领导,引导、督促生产者、销售者加强产品质量管理,促进纤维产品质量的不断提高。另一方面完善了监管制度,限制低档产品的生产能力,打击制售劣质产品行为,将有助于具有较高质量水平和市场竞争优势的拳头产品的生产,培育和扶持一批有实力、规范经营的纤维加工、流通龙头企业,形成规模优势,对促进纤维产业经济持续、健康、快速发展具有重要意义。
(三)促进纤维产品名牌发展战略的实施。在经济全球化与信息化的背景下,“知识经济”或“信息经济”已经取代“工业经济”,品牌已成为企业经营状况、市场信誉和消费者认可程度的体现,品牌战略已成为提升企业的核心竞争力的重要一环。《办法》明确提出了纤维产品的名牌发展战略,它的实施,可以净化市场环境,为品牌发展战略实施奠定了良好基础,对培育出更多的具有江苏省特色的纤维名牌产品和出口名牌,对扩大出口创汇,增加就业机会都将具有重要推动作用。
(作者单位:江苏省纤维检验局)