“排污权交易”的中国之痒

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前言：

排污权交易制度是政府将排污权有偿出让给排污者。排污者购买到排污权后，可在二级市场上班行排污权实入或卖出。区域内排污总量一旦确定，排污权就成了稀缺资源，有限的排污权必然带来价格人不斐的交易，企业在利益驱动下，自然会珍惜有限的排污权，减少污染物的排放。排污权交易制度在我国的实施，标声着政府对环境的治理由行政之手转变为市场之手。但排污权交易需要在成熟的市场经济机制下实施才能取得较好的效果，当前由于监控体系的不完善、供求关系的非常态以及制度的不完善，中国排污权交易体制的发展还面临着重重困难。

草创中的排污权“买卖”

2009年3月18日上午9时许，湖北武汉光谷联合产权交易所内人头攒动，随着副省长赵斌敲响铜锣，湖北酝酿近三年的排污权交易正式启动。

“看大屏幕!”现场有人大喊，一时间，各路记者、工作人员、参会嘉宾纷纷涌向联交所大厅电子屏幕前。只见十米见方的电子大屏幕上半部分标注着此次交易的项目：二氧化硫(SO2)排污权电子竞价交易、项目代码等信息，竞价起始价为0.1600万元，加价幅度为0.0020万元及整数，应价时间为90秒。

“动了!动了!”惊呼声又引发了一阵小小的骚动。随即，整个大厅鸦雀无声，所有人的目光都聚焦到大屏幕下半部分的企业竞价名单和价格上。“蔡凯冶金有限公司0.1620万元，安都有限公司0.1680万元，武汉绿洲人造板0.1700万元……”

随着大屏幕下方的信息不断滚动，不断有企业报出更高的价格，在场人员紧绷的神经开始放松下来，场内不少人相互间开始谈论起此次竞价交易的规则来。经过11家企业二十余轮的激烈竞价，06号竞买人以0.2000万元的价格竞得首笔排污权交易项目，现场爆发出热烈的掌声。据了解，06号竞价企业为湖北亚东水泥有限公司。

主管排污权交易的光谷联交所高层在接受当地媒体采访时表示，这标志着历时三年探索和努力，湖北省排污权改革终于取得突破性进展。伴随排污权交易的开始，这一改革继续深化的空间和纬度将进一步拓展和加强。

与第一次吃螃蟹过于兴奋的武汉不同，时隔20天，在排污权交易较早试水的长三角地区，4月8日上午，浙江杭州首场排污权交易静悄悄地进行着，19家来自杭州企业的代表在杭州交易所新搭建的电子交易平台上竞拍企业今后的排污指标。当天的拍卖会上，杭州19家企业花了2980万元，买下了1095吨二氧化硫排放指标和1 80吨化学需氧量排放指标。

解秘天降“馅饼”

20世纪70年代诞生于美国的“排污权交易”，是一项基于市场手段的环境经济政策，旨在满足环境质量要求的条件下，建立排污企业合法的污染物排放权，允许企业对其拥有产权，并允许排污富余指标作为商品在市场上买卖。这样企业就会把排污权视为经济要素，而不再对日趋稀缺的环境容量资源白白地无偿占有和消耗。

在目前总量控制的情况下，环境容量是一种稀缺资源。企业通过占有这个容量，生产了产品，从而实现使用价值，因此，也必须把环境容量的使用价值体现出来。这一制度设计参照了证券市场的一些理念，排污权市场分为一级市场和二级市场。在制度实施之初，购买排污权的企业犹如在证券市场购买“原始股”。

排污指标可以像其他商品甚至股票一样买卖，对普通人来说，这听起来似乎有些不可思议。但在欧美等一些发达国家却是为控制污染物总量而广泛采用的市场运作方式。对国内一些业内人士来说，排污权交易也并非新近舶来的新鲜事物。

早在2007年11月，国内首个排污权储备交易中心就已经在浙江嘉兴挂牌运营，在交易中污染企业的排污额度被视为一种商品，可以储存、出售、购买。节余下来的排污权就可以卖钱，如果超支就得向富裕户花钱去买。有人说，与行政手段治理污染相对应，这是把市场化这只无形的手引入到了环保领域。“排污权交易使企业可以公平地利用环境资源，并实现区域内用较少的成本达到较大的减排效果，发挥市场机制下环境资源优化配置的作用。”国家环保总局一位专家这样评价。鉴于此，当时浙江省也决定按照嘉兴模式逐步在全省推行排污权交易制度。

实际上，中国对排污权交易的研究和相关探索几乎和发达国家同时起步，在上个世纪80年代，上海就已经有排污权交易的研究和范例。在1987年，上海阂行吴泾地区的企业就曾开展过二氧化硫的排污权企业之间的成功交易，开创了中国排污权交易的先河，但后来由于国家宏观政策和上海地方的种种原因并没有推行下去。

在受资源环境约束更为紧张的长三角地区，江苏省自2001年起即开始了二氧化硫排污权交易试点，国内第一例二氧化硫排污权交易和第一例异地二氧化硫排污权交易都发生在江苏。南通市是我国最早实行二氧化硫排污权“买卖”的地区。从2002年开始，南通从污染物排放总量控制入手，构建了水污染物排放权交易体系。其间又经过两年多的沉寂，南通的水污染物排放权交易市场终于“开张”。

这大致可以勾勒出中国进行排污权交易第一阶段试水的图景。2002年3月始，中国实施排污权交易第二阶段试验的大幕逐渐开启，国家环保总局与美国环保协会一起，在四个省份(江苏、山东、河南、山西)、三个主要城市(上海，天津、柳州)及一家企业(中国华能电力总公司)进行排污权交易试点，当时简称为“4+3+1”。第三个阶段以2008年8月5日，上海、北京两地的环境能源交易所相继挂牌开张为主要标志。时隔不久的9月25日，天津排放权交易所也宣告成立。中国南方的深圳市也“跃跃欲试”，而其他全国性的排放权交易所也正在紧锣密鼓推进之中。之后，江苏、武汉等省市纷纷提出要建立环境能源交易所、节能减排交易所、排污权交易所等交易平台。有专家认为国内一些交易平台的建立昭示着中国将成为“最具潜力的减排市场”，中国将迎来排污权交易的黄金机遇期。

当然，目前各地所努力的是，正在把从前20年的一些构想向现实层面推进，在20年间，中国民众的思维观念、法律环境在不断完善过程中，但命运多舛的中国排污权交易之路是否能历经“磨难”就此修成“正果”?现在似乎不能太过乐观。

困境与突围

毫无疑问，排污权交易能有效推动企业节能减排，而且还为企业开辟了一条“生财之道”，这无论对政府还是社会来说，都是一个互利、双赢的结果。同时，排污权交易机制的建立也创造了一个潜在的巨大市场。

但记者在采访中却发现，至今在国内有关“排污权交易”的构想多，成熟的范例却并不多。由于各地政策、法律、观念等方面的区别，加之环保职能的分辖管理，给排污权交易造成了难度。在中西部不少省份，排污权交易多年来遭遇的是“零”的尴尬。

无论从理论还是现实实践方面讲，排污权交易并非一个“讨价还价”的简单过程，其整个过程庞杂而又艰难。再加上运作一个项目，项目运作每一个环 节都对应着相应的规则，必须按照相关游戏规则进行“循规蹈矩”，否则“寸步难行”。据专家介绍，排污权交易要取得成功，必须具备几个条件。首先必须坚持排污总量控制为前提，当地的水环境要有一定的容量。卖方通过治污必须明显削减总量控制指标，使排污指标有富余；而买方必须在治理污染源的前提下，自己的排污总量控制指标无法满足生产需要时，才有资格到市场上去“买”。这就意味企业多余排污权不能随意转让，企业要转让多余排污权时，也并不是想转给谁就转给谁。同时，排污权交易成立后，交易双方必须保证交易后污染物的稳定达标排放。不得超标排放。

更不容乐观的是，排污权交易目前面临的最大问题不是市场大小的问题，而是当前交易多在政府部门的干预下实现，包括发证制度、排污费的收取等问题，依然依靠行政命令来执行，排污权交易还没有形成真正的市场。与此相关的是，目前排污指标的供给方式也是分配制的，目前国家环保总局采取的方式是，首先将全国二氧化硫总量按照行政区划分配到各省，省再向下分配到市，最后到各个企业。而如何保证二氧化硫排放配额的分配公平合理，是一大难题。指标分配给条块不同的利益主体，必然带来很高的交易成本。“二氧化硫和酸雨污染都是区域性的，排污权在整个区域内交易其效果才最优，但是现在排污指标都是按照行政区划分配，地方政府出于本地发展的考虑，不愿意向外地出售指标。”这一点也正是目前排污权以稀缺要素身份进入市场过程中最有争议的问题。以2007年举国震惊的“太湖蓝藻”事件为例，太湖流域的环保职能牵涉到江苏、浙江、上海两省一市，而在具体操作层面所牵涉到的企业就更为复杂。据了解，由于经济发达，工业化程度较高，如何解决污染物减排的问题客观上促成了珠三角、长三角地区的一些省市正在探索寻求解决方案。目前，在全国范围内尚未形成相关的统一市场，仍以行政区内的地方性局部交易为主。

即使是作为先行者的浙江嘉兴市在排污权交易方面也面临着挥之不去的困惑，比如按嘉兴市2007年制定的减排目标，2007年全市需要削减COD大约5313吨、二氧化硫9812吨。以此推算，嘉兴市全年的COD排放总量将为11.8万吨，二氧化硫排放量为27.3万吨。而已经进入交易中心交易的减排量只有几百吨的规模，在整个排放总量中所占的比重仍然微乎其微，市场的流动性仍不足。另据浙江省环保部门表示，2008年，将在一半以上的地级城市建立类似的排污权储备交易中心。但由于普遍技术水平较低和缺乏环保资金，大部分企业排污都处于超标运行状态，减排权的供应方严重不足。

毕竟20世纪70年代诞生于美国的“排污权交易”，是一项基于市场手段的环境经济政策。排污权交易需要在成熟的市场经济机制下实施才能取得较好的效果。但由于监控体系的不完善、供求关系的非常态以及制度的不完善，这都成为严重制约排放权交易市场发育的致命缺陷。下一步如何建立公开、集中的市场交易平台，促进环境权益交易规范化、透明化地进行，从而推动交易机制的完善与创新。显得尤为迫切。国家环保总局副局长潘岳也承认，排污权交易虽然理论上讲得通，但还要继续试验：“排污权交易的最大好处是既能降低污染控制的总成本，又能调动污染者的积极性，但排污权是由政府分配，怎样保证公平，怎样防止强势利益集团多占，目前环保总局尚无法垂直执法，无法真正监控到真实数据。”或许等到有一天，排污权交易制度和信用体系趋于完善了，排污权交易才会真正成为发展经济、保护环境这两个齿轮正常、高速运转的剂。