税务案件审理

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税务稽查是税收执法权中一项极为重要的权力，与纳税人合法权益及国家利益密切相关。税收稽查权力如果缺乏有效制约，则易因权力的失控而损害纳税人的合法权益或者侵蚀国家利益。根据行政管理的理论和实践经验，建立分权制衡机制制约稽查权力是避免权力滥用的可行方法。实施税务案件审理制度就是分权制衡机制的体现，目的就是要从源头上防止腐败行为的发生，消除有法不依、执法不严、滥用权力、等违法违纪行为，杜绝“权力寻租”现象。重大税务案件审理，是稽查四环节之一审理环节的延伸和升华，同时又兼具上级对下级监督的功能，做好这项工作意义重大。本文旨在如何扬长避短，发挥好重大案件审理制度对稽查工作的积极促进作用进行思考和探析。

一、现行贯彻执行重大税务案件审理办法的主要做法

为了加强对重大税务案件审理的管理工作，2001年国家税务总局制定了《重大税务案件审理办法》，该办法具体规定了在县级（含）以上税务局设立审理委员会，负责重大税务案件审理工作；规定了每年重大税务案件审理的数量不少于案发数的10%最低数量要求；规定了经审理委员会审理的案件应在一个月内完成，案情特别复杂的案件最长不得超过40天，等等，这对于规范重大税务案件审理行为，以及间接规范稽查执法行为，均起到了良好地推动和促进作用。各地在贯彻执行总局和省局的重大税务案件审理办法中，通常必经的程序和做法为：一是以案发数10%的比例确定报送案件审理委员会审理的数量，或以10%的比例为底限、以偷税额或处罚额的大小确立报审标准，报送审理委员会进行审理；二是负责法制工作的机构即审理委员会办公室对稽查报送的案卷进行初审，并提出初步审理意见；三是审理委员会办公室将稽查拟处理意见和办公室初审意见一并发送给审理委员会成员审阅；四是审理委员会定期或不定期召开会议进行审议，审委会成员发表意见，一般按少数服从多数原则作出审理结论；五是对检查单位下达执行意见书，检查单位据此制发税务处理决定书或税务行政处罚决定书送达执行。

二、现行重大税务案件审理办法利弊分析

在重大税务案件审理实践中，我们既体会到重大案件审理委员会进行重大税务案件审理的重要性，同时也感受到需要对现行的大要案件审理制度和办法进行修改完善的必要性。

重大税务案件审理的作用。通过重大税务案件审理，集体讨论，集思广益，充分发挥集体的智慧,使得案件的定性和处理更为谨慎和妥当；降低错案发生机率，减少行政复议和诉讼；发挥上级对下级的监督和指导作用,规范稽查执法行为,一定程度上解决了有法不依、执法不严的问题,充分发挥以审促查、以审促管的作用。

重大案件审理现存弊端。一是牺牲稽查效率，不利于及时执行。稽查案件自报送市局审理委员会办公室进行初审开始，至审理委员会开会集体审议，这之间往往间隔一段较长时间，缘由是召开审委会会议需要几个业务部门参加，不可能随时开会，一般案件从报卷到下达审理执行通知书通常需要一个月时间，其中还不包括案件审理委员会办公室或案件审理委员会会议认为需要补证所花费的时间。有些案件因大要案件审理周期长，而失去了稽查执行的有利时机，甚至出现了因走逃而执行不了的现象。二是两级审委会审理，形成重复审理现象。县市局报送市局审理的案件首先须经过本级审理委员会进行审理，然后上报市局审理委员会审理，结果造成重复审理，既浪费了时间又分散了精力。三是就案审案，影响审理质量。因下级送审单位和上级审理单位不在一个行政区划内，相距较远，审理委员会办公室一般只对案卷进行审核，缺乏对案情进行广泛和深入地了解和把握，可能造成审理偏差。四是审理委员会成员受时间和精力的限制，往往对案情注意了解不够，如何定性处理研究不深，开会审议发言表态时有随大流现象，审理效果打折扣，形成经过审理委员会审理的案子，人人有责任，人人又无责任的情况。五是审理单位参与定性处理，在行政复议工作中显失公正。税务案件经过省局或市局案件审理委员会审理后，现行做法是县局或市局检查报审单位根据上级局审理委员会的审理结论下达税务处理或处罚决定书并执行，而不是由上级审理单位负责税务处理或处罚决定书的下达和执行，这样做主要考虑的是如由审理单位下达处理决定，客观上不便于案件的及时和有效执行。而由上级单位审理决定、下级单位负责下达税务处理或处罚决定书并执行的税务案件，在纳税人不服而向检查处理单位的上级局申请行政复议时，纳税人又有异议，认为行政复议受理单位既是复议机关，又是税务处理结论的审议决定单位，这种双重身份不可能在行政复议工作中真正保持中立和公正。

三、重大案件审理主要运行组织要素功能探析

在重大税务案件审理全过程工作中，主要有稽查机构、审理委员会办公室、审理委员会三个运行组织要素，其在大要案件审理工作中能否有效发挥功能作用，对重大税务案件的审理效能至关重要。

稽查机构要素功能。稽查局是检查处理税务案件的专职机构，在大要案件审理中居于首要环节。稽查局查处的案件应做到事实清楚、证据确凿、程序合法，案件违法事实表述详实清楚，资料装订整齐有序，证据和目录对应清晰明了，这样才能为大要案件审理打下一个良好的基础。

重大税务案件审理制度是调整和规范税务大要案件审理的有关规定，因此，稽查局查处的税务案件应是大要案件才需报送上一级案件审理委员会审理。为保证稽查案件处理执行的效率，一般的案件则不需报送案件审理委员会进行审理，故以案件案发数的一定比例或硬性规定一个审理的数量指标作为大要案件审理的标准，其结果是可能将一般中小案件作为大要案件报审，失去了大要案件审理的重要意义。在大要案件审理工作中，还可因地因事制宜，对稽查工作基础扎实的单位，提高大要案件报审标准，减少案件审理委员会审案数量，以提高税务案件查处执行效率。

审委会办公室要素功能。审委会办公室即负责法制工作的机构在重大案件审理工作中处于极为重要的位置，是大要案件审理的关键环节，客观上由于其具有法制业务上的专业性及与税务案件查处不直接发生关联关系的超然性，在税务案件审理中能保持客观、理性的态度，公正审理税务案件。要做好案件审理工作，办公室需要配备各方面素质比较好的工作人员。审委会办公室须在稽查证据是否确凿充分、程序是否合法、法律适用是否正确上严格把关，如在证据方面主要应从三个方面进行审查：一是证据的客观性，即稽查人员收集的证据材料必须是确实存在的客观事实，对任何猜测、虚构的东西都不能成为定案的根据；二是稽查证据的合法性，包括定案证据必须形式上合法，取得证据的程序和方式合法，以及主体合法；三是注意证据与案件的关联性，证据之间是否相互印证。在法律适用上，要注意把握法律优位原则、法律不溯及既往原则、新法优于旧法原则、特别法优于普通法原则、实体从旧程序从新原则。

审委会组织要素功能。案件审理委员会在大要案件审理中起着统览全局的作用，是案件审理的决定性环节。其正确有序运行，一要审委会各委员以高度负责的态度在会前认真审案，二要各委员在所在部门内着重就案件涉及到本部门的业务问题进行研商，提出富有建设性的意见，以便审委会进行重点商讨。审委会主任是大要案件审理的主持人，在召开审委会会议时，应让成员充分发表意见，审理结论付诸表决通过，切不可独断专行，挫伤成员审理的积极性，失去案件审理委员会审案的作用。

四、完善重大税务案件审理的思考

（一）确立办案单位办案主体地位,取消省局对地市局、地市局对县市局进行重大税务案件审理的制度规定

原则上省局对地市局、地市局对县市局查处的税务案件不再进行审理，各级局只对本级局的稽查局查处的案件进行审理,即省局重大案件审理委员会负责审理省局稽查局查处的重大税务案件,市局重大案件审理委员会审理市局稽查局查处的税务案件,但是对于本地区有重大影响的案件上级局可以进行提审。作这样的规定，目的是既确立了稽查办案单位的主体地位，同时又发挥重大案件审理的作用，消除两级审理委员会重复审案而影响效率的弊端，提高税务案件处理执行的效率，另外还有助于减少案件定案处理机构和行政复议机构实为同一体的不规范问题。取消了上级局对下级局稽查案件审案规定以后,为避免可能出现的稽查执法偏差，上级局可一方面通过重点执法检查,对下级局查处的案件进行复审监督,另一方面,行政复议的程序性制度也是对案件审理质量的有效监督形式，上级受理复议机关完全可以在受理复议申请时强化对下级税务机关的监督。总之，通过强化事后监督的方式，比事前监督更有利于增强本级审理机关的工作责任，强化和规范稽查部门自身的执法行为，有利于减少事前审理负面作用。

（二）以案件性质确定审理标准,改变规定重大案件审案比例或数量指标的方法

目前各级案件审理委员会对本级稽查局查处的税务案件的大要案件报审标准是根据自定的大要案件报告制度中规定的以案件补税罚款数额为量化标准确定的，这种分类方法在实际工作中存在明显的不足：一是补税罚款数额较大的案件并非一定是案情复杂、审理争议较多的案件，同样，一些查补税款少的案件可能是性质恶劣、案情复杂、影响较坏，甚至干扰因素多、稽查部门自审定性阻力大、困难多，需要上级审委会介入并认真强化审理严肃查处的；二是量化标准的没有统一规定，各单位确定标准存在较大的主观随意性，可能会发生用标准来取舍对象的问题；三是稽查部门每年查处的案件数量是不确定的，年初确定量化的审理标准必然导致年度大要案审理的数量不可预见，不同年度时多时少，与上级局规定下级局年度审案比例的要求事实上存在冲突。因此应当综合考虑上述实际情况，对现行办法作出适当的调整，建议可以借鉴税收专项检查的办法，每年年初按案件性质确定当年审理的重点，如涉及增值税专用发票的偷漏税案件、涉及四小票的偷漏税案件、房地产企业偷漏税案件、废旧物资经营企业偷漏税案件等。辅之以适当的达到较大追缴税款数额标准、又在初次审理过程中争议较大的案件。这样可给市、县两级审理委员更加灵活的案件取舍决定权，既能保证真正重大复杂案件的审理质量，又有利于提高稽查部门的办案质量和审理水平。

（三）立足实际，完备重大税务案件审理操作规程

目前的重大税务案件审理办法是对审理工作原则性的框架规定，具体的审理过程中采取什么操作办法和模式来达到效率和效果的统一，则需要通盘考虑重大税务案件审理运行组织要素的功能，结合实际情况对总局和省局的重大税务案件审理办法进行充实、改进和完善，建立比较完备的重大税务案件审理操作规程。从审理实践上看，在审理的运作模式上主要有两个方面需要改进：一是法制机构与审理委员会成员之间职责的合理分工，二是审理委员会会议采取什么样的方式更为有效。构想是：重大税务案件的稽查报告、重大案件提请审理书、企业陈述意见由法制机构复印并制作征求意见书交审理委员会成员，审委会成员经过所在部门会商后，在规定的期限内签署意见。稽查卷宗不采取传阅的方式，一是为了节省时间，二是保障卷宗的完整和安全，但需要可查阅。当然，在有条件的情况下，完全可以开发网上案件审理系统，解决卷宗安全和阅卷效率问题。对执法程序和案件证据主要由法制机构把关，部分案件需要和稽查人员作进一步沟通了解，听取稽查人员的阐述，必要的还需听取当事人的陈述申辩意见，发挥法制机构在法律事务上的主导作用。审委会办公室在审委会召开会议之前，将审委会各委员代表本部门的意见进行分类归纳，提交审委会会议讨论，增强案件审理的针对性和实效性。

（四）建立重大税务案件的分析和利用制度

稽查局查处的税务案件，主要目的是打击涉税犯罪，而对于涉税案件的背景分析，涉税案件的代表性，涉税案件中税务问题的处理则缺乏深层次的研究利用机制。对此，应尝试在全省范围内建立案例库，形成案例信息，加强对案例的分析利用，推进税收管理应变能力的提高，解决税收管理中带有一定普遍性的问题。比如，通过审理发现，农产品收购加工企业涉税案件，多数企业存在使用农副产品收购凭证不规范的现象，此问题就应提请征管等部门进行调研，制定切实可行的农副产品收购凭证管理办法加强控管，扩大和延伸重大税务案件审理的功能。

（五）规范税收处罚自由裁量权的应用

自由裁量权是行政权力的重要内容，对自由裁量权的合理使用一直是颇有争议的问题。比如税收行政处罚中，一个税务违法行为，依据违法轻重不同予以行政处罚的跨度很大，从0.5倍到5倍均可。可以想象，同一税务案件，不同的人因其对适用法律的认识不一，对案情轻重的判断不同，甚至是个人主观的好恶都可能导致处罚结果出现较大差异。以往的税务稽查中，对税务行政处罚自由裁量权的行使由于缺乏一个比较可行的参照体系，更多地依赖稽查人员工作经验和判断，因此从整体效果看，税务行政处罚缺乏明晰的层次感。对此，一是可以通过对一定数量重大税务案件的审理，以案例的形式为稽查部门在拟定税收处罚时提供大概的参照体系，尽可能体现过罚相当的原则。案例是应然规则的实然形式，可以说，案例是抽象规则的载体。引入判例机制，通过前后一贯的案例信息的影响，便于稽查人员对相同的涉税事项处理方式前后一致，也便于在公民头脑中形成对法律行为结果的稳定预期。对于重大税务案件中一些产生争议的问题，经过审理委员会充分讨论形成决议后，作为以后出现类似问题的判罚标准。二是通过深入调研尽可能明确免予处罚、从轻处罚和从重处罚的细化标准，或者反过来对不同倍率的处罚标准明确对应的情节、性质等分类。