小额信贷的公共性问题:孟加拉的经验与中观化解构

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摘要：相对于政府补贴的扶贫贷款，小额信贷能对客户产生更大的生产激励。以保证较高的还款率及项目持续性。同时，小额信贷兼具公共性的服务与资源的双重属性。只有强调小额信贷的公共资源属性，才能从操作可行性上提供小额信贷的中层理论分析框架。将宏观制度愿景与微观因果模型联系起来，并提供判别小额信贷模式有效性的解释变量。

关键词：小额信贷；公共性问题：GB模式

中图分类号：F830.589 文献标识码：A 文章编号：1002-0594（2013）07-0102-11

一、问题的提出

小额信贷，究其实质意义，即针对社会中下层群体的扶贫性贷款，在历史上已经由来已久了。早在17世纪，英国就出现了以资助穷人而非获得收益为目的的慈善基金（charity Endowments），这些基金的重要来源则是慈善组织和其他宗教机构。这种慈善基金实际上就发挥了一种小额信贷的作用（James，1948）。在中国的北宋时期，王安石的青苗法则被看作是一系列关于农村信贷的开创性方法，包括了农户联保、市场化利率机制、贷款审核、信贷风险防范机制等诸多制度形式，并带有很强的抑制高利贷的扶助目的（王曙光，2009）。在《自由看待发展》一书中，阿玛迪斯亚·森对贫困的定义进行了重新的界定，他将贫困视为基本可行能力的被剥夺，可行能力则是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合（阿马蒂亚·森，2002）。按照这种观点，贫困者之所以贫困，根本在于穷人应该享有的权利往往被系统性地剥夺，从而使他们陷入贫困的恶性循环。随着人们对于这种观点的认同，现代扶贫制度设计开始由输血式转向造血式。在此背景下，基于贷款权应作为人类权利的观点，尤努斯开始他在孟加拉以发展贫穷群体再生产能力为目的小额信贷实践，这也被认为是现代小额信贷的开端。

然而，在小额信贷全球化的过程中也出现负面的状况，一个突出的问题就是小额信贷机构客户的过度负债（Overindebtedness）。根据世界银行扶贫协商小组（CGAP）赞助的金融创新研究中心（Centre for the Study 0fFinancial Innovation，简称CSFI）2012年的关于小额信贷风险的调查报告显示，过度发债已经成为目前小额信贷业内公认的首要风险（CSFI，2012）。这种认识的重要依据，可追溯到2011年印度遭遇的小额信贷危机。而这场危机的原因可以归结为小额贷款的无控制增长导致过度集中，恶性竞争诱导穷人过度借贷，劣币驱逐良币又使得社会责任退化，高回报吸引商业资本甚至对冲基金大量涌入（何光辉、杨咸月，2011）。

那么。小额信贷目前遭受的困境是否来自于自身的缺陷？是宏观的制度设计问题？还是微观的机制操作问题？这是否会影响其作为扶贫创新工具更大范围的推广？对于这些问题的回答，除了需要考虑经济效率之外，还必须纳入公共性因素进行相关的研究与讨论。

小额信贷自身兼具公共服务与金融资源的双重属性，使得既可从私人的公益物品（穷人个体专享的公共服务）的角度分析，也可以从公众的私益物品（穷人群体共享的私人资源）的视角研究。前者侧重于对这种为穷人提供的公共服务的一种应然性的描述，即回答需要一个什么样的小额信贷的问题。关于这个方面，学界曾有过不同的声音，一个更强调小额信贷的公益性，认为机构的首要目标是支持扶贫；另一个更强调小额信贷的商业性，主张机构首先必须保证自身的盈利以维持运转。尽管这两种观点各有侧重，但都具有合理的规范意义，因此在实践中，小额信贷机构实际上兼顾有这两种使命。

而从后者的角度看，着重的是小额信贷这种金融资源以何种具体的操作机制得以分配，已有学者针对客户的瞄准机制（陈方，2010）、还款的监督与激励机制（聂强，2010）等做出了研究，而本文则试图在这个层面上，通过GB的小额信贷实践，从公共性问题切人并采用公共池塘资源的整体概念，为小额信贷微观机制搭建一种中观的考察分析框架，以期突破以往对小额信贷纯粹的宏观讨论或微观的因果关系分析，为未来建立起中观化的研究基础。

二、GB模式小额信贷的一股特征

孟加拉格莱珉银行（Grameen Bank，下简称GB）的成立，来源于尤努斯1976年开始的针对孟加拉贫穷妇女的小额信贷试验。随着试验的成功与影响力的扩大，尤努斯的格莱珉银行获得了孟加拉政府的认可，并在其支持下于1983年10月获得了独立银行的法律地位。孟加拉格莱珉银行这样定义了小额信贷（Microcredit）：小额信贷就是为贫穷群体提供小额贷款，以帮助他们建立能获得持续收入的自我生产的项目，从而使他们获得照顾自己和家庭的能力。在小额信贷运作过程中，GB模式逐渐发展出三个核心的技术特征：

（一）以信用为基础的整贷零还

尤努斯认为，穷人之所以贫困，并不是因为他们懒惰或是愚蠢，而是因为当前的金融体系无法赋予他们获得服务的权利（尤努斯，2006）。因此，格莱珉银行是基于穷人有能力且会还款的假设上开展业务的。

在实践中，格莱珉银行将目标锁定为有自产（self-employment）能力的贫穷群体（通常是妇女），她们则以纯信用的方式获得贷款而无需抵押或质押。同时，为了保证穷人获得贷款，银行采取了会员制，并对会员资格做出了限制：限于拥有不超过半英亩中等质量的可耕种土地，或财产价值不超过一英亩中等质量土地的家庭。

另外，尤努斯认为，在借款人越来越依赖贷款支持的时候，一次性偿清贷款的要求会对他们造成很大的心理压力；而随着时间的流逝，借款人才会开始意识到钱是属于自己的；其次，许多情况中，借款人难以一下子筹集到应偿还的全部款项；最后，一次性付清会使借款人和贷款人都忽视在早期可能发生的困难。在这个基础上，格莱珉银行的贷款偿还机制被设计为每周一次的分期付款，而贷款期限均为一年。

（二）联保责任小组

此前，孟加拉国信用合作组织失败的主要原因就在于小组规模太大，不同经济背景混杂在一起，最终相对富裕的会员控制了小组。对此，格莱珉银行通过前期的目标锁定，封锁了富人加入小组的途径，并相应地控制小组的规模。

联保小组最初是按贷款活动划分的，例如养山羊的借款人组成一个小组。但是这一做法很快变得不可行，因为银行工作人员找不到足够多的同一目的的借款人组成小组。因此，格莱珉银行允许不同目的的借款人组成一个小组，并在一段时间的试验后，五人组成的小组规模被确定下来。

为了使小组模式更具有效性，格莱珉银行规定一个家庭只允许一人参加小组，以防止个别家庭在小组中有不恰当的影响力。每个小组都需要选出一位小组长和一位秘书。小组长的主要职责是从其他会员哪里收钱，然后交给银行工作人员。小组必须接受一段时间的严格培训，学习银行的规定和要求，包括学习如何签名，记住银行关于社会行为的“十六条村约”。“十六条村约”是借款人的社会规章，于1984年的全国中心主任会议上获得通过。这个社会发展计划是格莱珉银行为了解决贫穷的社会根源而进行的尝试。包括借款人要保证限制家庭的规模、教育孩子、不接受或给予嫁妆、在园子里种植蔬菜，以及其他一些决定（Alex Counts，1996）。培训后，小组的每个会员均需通过口试，然后小组才能获得正式认可。

在贷款机制上，联保小组采取次序贷款的方式，即贷款首先发放给小组中的两个人（通常为需求最迫切的成员），完成还款后，另外两人也可获得贷款，进一步的还款后，最后一个人（通常是小组长）才得到贷款。每个会员的贷款合同均由借款人和小组长共同签署，其他会员也须负责任地采取行动来敦促借款人按时还款，实际上这就构成一种小组的连带责任，即用集体信用来获得次序性的个人贷款。

斯蒂格利茨证明（Stiglitz，1990），较之于个人责任贷款技术，采用连带责任贷款技术时，借款人倾向于选择较为安全的项目，这有利于贷款人。连带责任的存在，引发了借款人相互监督的积极性，借款人最终会选择风险程度较低的项目，从而克制道德风险。

盖塔克的研究（Ghatak，1999）则解释了在联保小组贷款下，如果借款人自愿形成贷款小组，在特定的乡村经济、社会背景以及连带责任贷款技术安排下，风险型借款人与安全型借款人会实现正向的分类配对（positively assortative matching），形成同质小组（homogenous groups）。正向的分类配对的理论逻辑是：基于效用最大化的考虑，借款人总是倾向于选择安全型借款人作为其搭档，但是，安全型借款人却不愿意接受风险型借款人作为搭档。由于风险型借款人将安全型借款人作为自己搭档所带来的效用增加不足以抵补安全型借款人将风险型借款人作为搭档所带来的效用损失，博弈的结果是同一类型的借款人组成小组，小组成员实现同质化，从而降低逆向选择的风险。

另一方面，联保小组还设小组基金，借款人为了获得贷款，同时必须储蓄，即每笔贷款的5%再加上每周的一个固定金额（按照贷款规模）会被存入小组基金账户。经过小组成员批准，借款人可以从该基金借钱用作不同的用途，但是他们必须在协商一致的期限内偿还。借款人脱离小组是可以要求取走属于他自己的那部分金额，但要根据其贷款金额进行调整。成为小组成员10年后，信用良好的借款人会获得该笔基金，这笔逐步积累起来的基金会存入他们的个人储蓄账户。这种小组基金的机制，充当了一个小型银行的作用，能有效抵御基本风险。

（三）周期性中心会议

在联保小组的基础上，6到8个这样的小组组成一个中心，每周开会。这些中心要选举中心主任与副主任，他们的职责是维持中心的纪律。在中心会议上，中心管理员（通常是银行工作人员）负责收取储蓄存款和还款，并批准贷款计划。获批准的贷款在格莱珉银行设在当地的分行办公室发放。会议期间，还会讨论借款人在使用贷款方面可能遇到的困难，以及相应可行的解决方案。

丽萨·拉兰斯（Lisa Larance，2001）的研究很好地揭示了中心会议如何突破脆弱的、横向的核心家庭以及血缘关系来扩大社交网络的。她的很多调查对象回应说，中心会议使她们扩大了社交和信息网络，这有利于经济与非经济交易。拉兰斯引用了一个调查对象的例子，这位调查对象用其新的社交网络发现并参加了政府提供的大众教育计划，从中她学会了如何读书认字；而另外一名成员则利用该网络来收集富有营养的大米水，喂养她利用银行贷款购买的母牛；此外，74%的被调查者反映，可利用该网络弥补贷款未能解决的问题；也有被调查者回应可利用该网络来扩大社会交往。他们发现参加社交时，可以互相借用衣物和珠宝首饰，可以利用网络来满足其他的社会需要。例如招待临时访客、参加结婚庆典等活动。这一网络放宽了妇女们的限制，她们本来被限制在家庭附近这个狭窄的范围内（当地称为巴里，Bari），而这一范围内几乎只有她们丈夫的亲属。妇女们不断地走出巴里的限制，能够拜访其他更多的人并走人村庄里的“公共”场合，这一现象对于固有的被称为“妇女闭门不出”（Purdah）的道德规范提出了挑战，这种道德规范将妇女们排除在其核心家庭成员外的其他男人的视线之外。此外，该网络对于婚后远离家乡而居住在男方家庭的妇女们更为有益，她们不用回到出生地就可利用当地网络寻找帮助。

阿西夫·道拉（Asif Dowla，2006）进一步总结道，小组的中心会议通过提升良好行为标准来建立社会资本，包括涉及提高健康和提供业务发展机会的共享信息网络，以及扩大原来只在家庭成员中存在的狭窄的“信任半径”。

总之，格莱珉银行的模式不仅使其会员获得了基本的金融服务，更提升了整个贷款区域的社会资本。

三、公共性角度对小额信贷的解构

根据哈贝马斯的观点（哈贝马斯，1999），“公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对立的”。那么在公共性的语境下，又如何看待小额信贷呢？考虑现代小额信贷的起源，其是作为一种新型扶贫工具而设计的。扶贫通常意味着财政资金或者社会资金对于贫困者的投入，而这些资金显然属于社会的带有公共性的资金，那么扶贫领域中的小额信贷也随之带有一定的公共性。有学者曾提出了“扶贫性金融”的概念（曾康霖，2007），同时指出：“把某些地区的金融机构享受特殊政策待遇，视作地区扶贫性金融运作的一种模式，表明金融不只是融通资金，而且提供‘公共产品’，金融服务是居民享有金融‘公共产品’的一个方面”。依照这种逻辑，小额信贷扶贫的公共性，使得自身可被视作某种公共物品。而公共物品又可从非排他性与非竞争性两个方面考察，这进一步产生了两种关于小额信贷作为公共物品不同的逻辑认知。

（一）服务观下的小额信贷解构

如果把小额信贷看作是针对穷人的一种特定服务，杜晓山认为这也是传统商业信贷与小额信贷的一个本质区别（杜晓山，2004）。那么，我们可以将这种服务观下的小额信贷视作具有排他性与非竞争性的俱乐部物品。此时，穷人对小额信贷服务占有排他性的权利以及随着而来的收益。简单地说，只有穷人才能享受到小额信贷这种服务。同时，将小额信贷视为服务，意味着其作为一种整体的不可分割性，同时，也就不会产生竞争性的情况：一个人享受小额信贷服务，并不妨碍另一个人享受同样的小额信贷服务。

（二）资源观下的小额信贷解构

如果将小额信贷看作是扶贫领域专门的公共资源，那么，这时候就可将其视作具有非排他性与竞争性的公共池塘资源。在这种资源观下，小额信贷是一类公共性的资源，这个资源系统大到排斥因使用资源而获益的潜在受益者的成本很高（但并不是不可能）。小额信贷申请几乎没有门槛，不需要抵押或质押，只要是具有劳动能力的正常人都可以按程序申请一笔钱。只不过，这种额度较小、还款时间成本较高的资金，使富人几乎不存在需求。这种技术上的“自动瞄准机制”对于穷人来说，可以将小额信贷机构提供的这笔钱视作人人都可以共享的资源。从竞争性的角度来说，资源观下的小额信贷是一份可分割的资金，而不是一种整体性的服务，因此往往一人占有一部分钱，另一人就可能拿不到这部分钱。此外，小额信贷资金来源本身的规模限制，及其技术中通常采取的小组次序还款等，这都加重了小额信贷资金需求的竞争性。

总的来说，从服务观解构小额信贷的公共性往往是规范的角度，注重其作为整体的概念，描述小额信贷应有的样貌。而资源观解构小额信贷的公共性出于更加实证的方面，强调其作为可分割的产品的售卖，突出小额信贷可能实际存在的情况。

同时，若从服务观的角度来规范地解构小额信贷，实际上很难将其与之前的农村扶贫工具区分出来。因为从这个层面上说，以扶贫为目标的工具模式都是相同的：排他性地、非竞争性地为穷人服务。如果一定要区分，也只能从宏观的制度本身的设计上来说明，这对具体的实践难以提供指导。然而，如果我们要讨论更为细致的治理上的区别，就需要采用资源观的视角看待小额信贷模式的特征。这是由于资源因其稀缺性而有了微观供给机制的操作问题，这其中的区分更能帮助选择一个适合的小额信贷中观分析模式。

四、小额信贷资源治理的悖论、解释及在中国的推论

（一）公共资源治理原则与实践的冲突

关于公共池塘资源的供给，曾有两个各有侧重的解决逻辑，即企业理论与国家理论。前者强调私有化的市场逻辑，后者强调管制的权力逻辑。2009年诺贝尔经济奖得主埃莉诺-奥斯特罗姆认为：企业理论和国家理论提供了外部人的解决途径，并解释了如何供给新制度，如何获得承诺，以及如何有效监督人和其他主体的行动。但是，一群委托人，例如一个社群的公民，如何才能自己组织起来解决制度供给、承诺和监督问题，仍然是个理论难题。对此，奥斯特罗姆研究并给出了公共池塘资源使用者自我实施并长期续存的相关制度的设计原则。

根据这些原则，埃莉诺·奥斯特罗姆分析了14个案例，她发现只有严格的符合全部8个原则的公共资源运行机制才能称得上有效的，而那些脆弱或者失败的项目机制或多或少会与某些原则冲突（埃莉诺·奥斯特罗姆，2012）。接下来，沿用这一思路，可综合前文的总结将孟加拉GB小额信贷模式的微观机制特征与奥斯特罗姆的8原则进行符合性比对。

从表1可以看出，GB小额信贷模式在原则3与原则7上存在弱关联，而从孟加拉GB小额信贷1997～2011年的发展情况看（表2），仍可称其为一种有效的小额信贷组织机制。这说明，作为一种公共资源的小额信贷在发展过程中，并不必然需要符合原则3与原则7，就可完成一种合理有效的组织机制。

（二）冲突的解释路径

这种公共资源治理结构有效设计原则与小额信贷成功实践相悖的根源如何解释呢？这正依赖于小额信贷本身的金融产品属性，及前文对其公共性问题的解构分析。

首先，小额信贷本身的借贷资金在操作过程中，产权并不发生转移，而是一种借贷的委托关系。要保持这种关系的可持续性，需要强调对外部组织的设计，以保证较高的还款率。尽管在孟加拉的GB模式中，存在客户自我组成的自助小组，但自助小组更多的是在还款过程中发挥作用，在借款通道仍然来自于外部组织的设计。在GB模式中，自助小组的概念一直处在弱化的过程中，但一直维持着若干基本的功能（阿西夫·道拉、迪帕尔·巴鲁阿，2007）。当然，这并不意味着人的自我组织不重要，事实上它能起到扩展社会资本的作用。

其次，小额信贷自身虚拟服务的属性，使之并不同于传统的自然资源形态的公共池塘资源，不具有时空的区块化特征，这意味某一地区小额信贷一旦建立供给，其便可视为整个金融体系的一部分，而受到金融监管部门的管制。因此，小额信贷的操作模式中，外部组织的概念还可进一步纳入政府相关监管部门。小额信贷操作机制的主体过程实际上就包括了小额信贷机构的外部组织、政府监管部门的外部管制、服务对象的自我组织。这最终扩充了埃莉诺-奥斯特罗姆的观点，我们可认为像小额信贷这样具有双重属性的公共池塘资源，单一性质的组织方式难以奏效，将更多地依赖于多中心主体联合适配供给的某种体系。

（三）中国小额信贷的发展演进

1.初创阶段。在以“八七扶贫攻坚计划”为代表的减贫政策背景下，为改变扶贫贴息货款工具无法保证资金到户、还款率低的问题，中国开始积极寻求吸收外部的有效经验。1992年，国务院扶贫办曾组团考察了包括格莱珉银行在内的许多国家的扶贫经验。最终，中国各级政府在与国际援华组织的合作下，开始了小额信贷项目的引人。其中，孟加拉小额信贷的GB模式，成为中国绝大部分小额信贷项目的首选模式。根据中国社科院贫困问题研究中心课题组的观点，这是由于格莱珉银行模式更适合我国农村具体情况：首先，格莱珉银行模式中的“联保小组”与我国农村组织过的“互助会”有共同之处，具有一定的组织基础；其次，格莱珉银行具有最为直接的扶贫资金到户方式，钱直接有小额信贷机构达到农户手中，无须经过第三方，这也最为符合中国扶贫到户的要求（中国社科院贫困问题研究中心课题组，2010）。

2.制度化阶段。制度化是对组织场域中政治合法化过程的描述，这种定义强调了某种可持续的再生产形式的内化过程，体现的是制度的持续性而非一种退出——一种制度形式的内部变迁（Jepperson，1991）。中国小额信贷制度化过程可分为两个阶段：前制度化（1996-1999）与后制度化（1999-2004）。前者与一项制度中内容在环境中的扩散过程相联系，包括地理范围的扩张与合作形式、运作机制的创新。而后者则着重这项制度内容的合法性程度，或者说其在正式制度中的嵌入程度。在后制度化过程中，作为非正式金融工具的小额信贷被中国的正式金融制度所吸纳了。

3.结构化阶段。如果说制度化将小额信贷从一种工具发展成一种制度，那么结构化就是将这种制度固化下来。在结构化的阶段中，小额信贷组织场域中的行动者不光强调自身作为扶贫机构的制度合法性，更加注重自身作为金融机构的可持续发展，这种趋势体现在各种非正式金融机构对于自身网络联合的建构上，包括相互间的联合、各种商业银行与非正式金融小额信贷机构的合作、政府项目与非正式金融小额信贷机构、民间资本与非正式金融小额信贷机构的联合。

（四）未来发展可能的方向

随着中国小额信贷的发展，小额信贷机构的组织形态也分化出多种类型（见表3），即包括商业银行、信用社等在内的小额信贷兼业机构，包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司在内的新型农村金融机构，以及国内外社会组织构成的非正式金融小额信贷机构。

相对于印度小额信贷过度负债的问题，中国小额信贷的困境在于，具有合法性地位的小额信贷机构供给不足。尽管取得合法性地位的高门槛，有效地防范了小额信贷机构过度商业化的风险，但同样限制了对中小企业额外融资渠道的保障。换句话说，中国小额信贷过于严格的外部组织监管，使得正式金融机构不愿意做成本较高的小额信贷，而愿意做小额信贷的公益机构却无法获得合法地位，这同样造成借贷资金供需不平衡的问题，而其中衍生的非法集资现象已经在近两年中国的温州、鄂尔多斯等地显现。

从公共资源的治理角度看，中国小额信贷机构组织内部的运行机制已经有效地本土化，更重要的是从组织场域的角度，优化组织外部的多中心主体体系的问题，即融合奥斯特罗姆框架中原则3与原则7，从资源供给的组织安排合理化人手，对正式金融机构或者说营利性的小额信贷机构，给予其相对审慎的监管，使其借贷时更多地考虑风险；对非正式金融小额信贷机构赋予更多具有合法性的自，使其执行小额信贷应有的公益性，最终使小额信贷组织体系层次化。

五、余论

针对政府补贴引导正规金融机构信贷扶贫的做法效率低下的情况，小额信贷作为政策创新从1996年开始引入到中国的农村扶贫实践中来，期间一直存在制度设计的问题。从外部组织的设计，包括供给主体、治理结构，到具体制度的供给，包括利率限制、客户定位到门槛准入，这些问题都需要一个中层理论的框架进行分析。按照中层理论的观点，要在大型理论与因果模型之间建立一座桥，为一组概念找到具体可测量的被解释变量，同时也提供这组概念如何解释因变量的因果结构。少了中层理论发展的大型理论，在实证上不具意义；同样，少了理论引导的因果模型，也被认为是见树不见林，找出来的模型不必然具有学理上的解释力，或为“无大脑的实证主义”（mindless empiricism）。

本文以公共性问题的角度，从资源与服务两方面解构小额信贷的属性。其中，资源观下的小额信贷解构提供了通往中层理论分析框架的有效路径，使之与奥氏的公共池塘资源分析框架在逻辑上相通，并进一步指出：由于小额信贷自身资源与服务的双重属性，其中的原则3“集体选择的安排”与原则7“对组织权的最低限度的认可”并不必然是小额信贷有效性的解释变量。而是可以综合成一种新的原则或者说解释变量，即“组织安排的合理层次性”，这意味小额信贷作为扶贫的金融工具，必须同时考虑公益的有效持续与风险的防范。

总的来说，小额信贷作为一种扶贫工具的有效创新，不仅仅体现在其金融产品属性上，更重要的是在扶贫的公共领域中，提供了一种在公共资源配置上更加社会化、供给主体多中心化的一种有效模式。