中国土地管理制度改革的思考

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一、我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题

1.城乡土地利用混淆

改革开放以来，我国农民土地利用自扩大，对于长期存在的工农业产品价格剪刀差和农业劳动报酬低的反思，农村经济自发地向非农经济领域扩展，乡镇企业蓬勃发展。随着农村工业化，建设用地的扩展，也从根本上改变了农村——农业、城市——工、商业的空间经济格局，改变了集体土地农业利用、国有土地建设使用的土地所有制用地结构。我国城乡土地利用景观也呈现出了“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”。

2.国有土地市场垄断

我国《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，基本上只有国有土地才能进入市场，形成了政府对于土地市场的垄断。集体建设用地进入土地市场交易，依法必须先通过征地转变为国有土地。由于征地具有强制性，补偿标准由政府制定，容易造成征地补偿标准偏低。实际上，在城市化过程中，政府低价征地，高价出让，土地进入非农建设使用的进出通道完全由政府控制，低价进，高价出的土地差价，成为了地方政府土地财政的主要来源。

我国土地出让制度规定，土地出让的最高法定年期是40～70年，而我国干部的法定任期是4～5年，半价卖地对于本届政府“稳赚不赔”，只是“子吃卯粮”，以后的政府日子难过，那是别人的事情。由于缺乏严格的土地资产核算制度，我国地方政府多卖地，就意味着多收益。薄利多销，低价卖地，成为地方政府筹集城市建设资金和政府可用资金的有效途径。这就造成了一方面我国各地建设用地供应指标紧张，地方政府都希望增加建设用地供应；另一方面各地低价出让土地，开发商或土地使用者大量囤地，城市土地低效利用，闲置土地的现象屡见不鲜。

3.集体土地灰色交易

我国农村土地集体所有，城市土地国家所有。城市居民享有相对丰裕的社会保障，而农村居民则占有较多的土地。我国法律规定，农村家庭只能够一户一宅，宅基地面积各地也制定了比较严格的用地标准。而我国城市居民住房困难户，政府提供住房补贴，通过廉租房、经济适用房等，切实保证“住有所居”。我国限定了农村居民的住房用地标准，没有限制农村居民到城市购买住房；而城市居民虽然没有住房的面积限制，却规定不得到农村建房或购房。我国城乡居民对于建设用地的使用权能不一样，市场交易规则很不相同。

我国《土地管理法》规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”由于建设用地规模控制，建设用地供给需要用地指标，审批手续比较复杂，而且也必须缴纳一定的费用，这也使得建设用地指标具有了稀缺性和商品性。集体农用地不办理用地转用审批手续，直接转变为集体建设用地，虽然属于违法行为，但在我国征地补偿标准偏低、可以增加土地所有者的收益，并能够给土地使用者节省开发成本的情况下，容易为土地交易双方所接受。它造成了我国不少地方集体建设用地扩展缺乏自我制约机制，灰色交易泛滥，大量城市居民不顾政策限制购买农村集体建设用地所建住房，“小产权房”问题在大城市郊区尤为普遍。

4.外向型经济占有土地

我国城市土地使用制度改革，建设用地供给由无偿、无限期、无流动使用转变为有偿、有限期、有流动使用，各地城市和开发区、工业园区建设，以地生财，筑巢引凤，以地招商，外向型经济发达。外向型经济促进了我国工业化和城市化的快速发展，国民经济增长迅速，有效地提高了国民收入，同时，也形成了外商凭借经济实力对于我国土地使用权的占有。实际上，由于土地具有位置和面积的固定性，外商投资加快了土地资源开发速度，提高了土地集约利用水平，客观上也减少了我国国民的土地利用空间，加剧了我国土地资源的稀缺性，增加了土地环境的压力。

5.土地城市化超前于人口城市化

我国工业化和城市化的快速发展，也促进了农业剩余劳动力的合理转移。大量的农民离土离乡，外出打工，成为城市的“外来人口”。由于我国目前户籍制度限制，进城农民无法享受所在城市居民的平等待遇，受传统观念的影响，许多农民的辛苦打工收入的很大部分又用于家乡农村建房，造成了在我国城市化水平不断提高，城市建设用地扩展迅速的同时，农村居民点用地并没有因为农村居住人口减少而减少，出现了城乡建设用地竞相增长的局面，不但加剧了耕地保护的压力，也是我国土地资源的最大浪费。

随着城市化进程的推进，城市版图不断向农村延伸，许多原有的农村集体建设用地进入了城市规划控制区范围，形成了许许多多的“城中村”。我国大量农民进城，居住问题的解决，主要是依靠“城中村”的低租农民房，形成了“城中村”居民的重要收入来源。这使得“城中村”居民的土地资产意识日益增强，对于政府征地和拆迁补偿标准的提高形成巨大压力。征地和拆迁补偿标准的提高，使得政府对于“城中村”改造望而却步，进展缓慢；即使完成改造，也使得一些人凭借占有的土地和房屋，一夜暴富，成为了不劳而获的“食利者”。由于“城中村”房屋出租能够产生收益，“城中村”改造过程中必须进行房屋拆迁补偿，房屋面积大，意味着收益多。所以，“城中村”房屋违章搭建，高密度建房，也愈演愈烈。

由于“城中村”改造、城市旧城改造，市民维权力量比征地农民大，城市房屋拆迁安置成本往往远大于征地费用，许多地方城市政府宁愿多征地，也不愿利用存量土地。“城中村”和城市旧城改造的利益矛盾，也加剧了城市扩张。

6.城市土地持续扩展难以为继

我国人多地少，山区和难利用土地面积比例大，可供开发的土地后备资源有限。随着工业化、城镇化和农业现代化加快推进，建设用地需求刚性上升，土地资源刚性约束进一步显现，基本国情和发展阶段决定了我国未来用地形势更加严峻，土地供需矛盾日益突出。我国城市化依靠“投资拉动“资源投入、规模扩张”的发展模式不可持续，城市化蔓延已经带来了城市交通堵塞，环境污染严重，水源供应紧张等一系列“城市病”，城市过度消耗和低效利用土地资源的粗放型发展方式已难以为继。

我国目前许多城市建设用地比例已经过高。例如，2010年深圳市建设用地893.85平方公里，占陆域面积的45%，建设用地比例全国最高（北京只有20%，上海为30%，香港也只有24%），深圳建市30年来，年均建设用地增长超过30平方公里。深圳市未来陆域地表生态控制线外新增建设用地极限潜力约142平方公里。如果以年均十几平方公里的速度消耗，在10年内即可消耗殆尽。我国城市建设中， 由于规划、管理和土地利用上存在的种种问题，城市土地利用粗放不适应经济增长方式转变，土地利用结构不适应城市产业结构升级，城市人居环境不适应人民群众生活质量提高需求，建筑物寿命短，城市土地二次开发的要求日益迫切。城市土地利用结构调整，“城中村”和旧城改造方兴未艾，具有较大潜力。

二、我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑

我国城市化过程中土地管理制度改革，在大多数情况下，人们一般认为是为了解决城市化过程中出现的土地利用矛盾和土地利用管理存在的问题，具有很强的针对性和实用性。我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑主要表现为以下几个方面。

1.问题的复杂性

由于土地是人类生存和发展最重要的资源，它具有生态系统、生存空间和环境景观等多重功能，也是同资金、劳动力相提并论的最基本的生产要素。土地制度是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，直接反映了一个社会的人与人、人与地之间的关系，是构成上层建筑的有机组成部分。它使得土地管理制度的改革，政治上比较敏感，涉及面广，制约因素很多，问题复杂，实施非常不容易。它不可能一蹴而就，需要循序渐进，有时只能够就事论事。

2.认识的局限性

应该指出，上述我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题，仍然只是指出了客观存在问题的表面现象。我国土地管理制度改革，很多时候是“病急求医”，缺乏深入的科学研究。土地科学研究，在某种情况下过于强调实用性，容易受到行政部门的影响，往往把复杂的问题简单化。例如，政策研究有时成为了政策解释和政策宣传。土地管理制度改革有时也因为政治因素，上纲上线，举步不前；学术研究缺乏百家争鸣，难以深入。例如，关于我国实行严格的耕地保护制度，很多人把它解释成为了维护粮食安全。当有的经济学者指出，由于经济全球化、技术进步、国际贸易等因素，不保护耕地，也可能不会出现粮食安全时，部分人就把这位经济学者的言论上升为替外国代言，忽视了我国改革开放以来耕地大量减少，粮食产量连年增加的事实。很少有人认真思考保护耕地是不是真的只是为了粮食安全。世界上主要粮食出口国美国、加拿大、澳大利亚等地多人少，绝对不存在粮食安全的国家，为什么也保护耕地？保护耕地，实际上是因为耕地资源稀缺，耕地是最优质的、可替代性小、难替代的农业用地，它具有生产功能、生态功能、景观功能和文化功能，是土地可持续利用的必然选择。现状土地利用是历史上人们长期根据经济规律对于自然环境适应性的选择，现有的耕地，实际上是区域自然环境中最适宜耕种的土地，它凝聚了历史上大量的土地资本投入。占用耕地，实际上是巨大的资源浪费，也是对于生态环境和传统文化的破坏。

3.研究的艰巨性

土地管理制度改革问题研究属于应用科学研究，必须理论联系实际，进行广泛和深入的调查研究，没有调查就难有发言权。然而，这也往往是最费力，很多学者最不愿意做的事情。个别学者对于土地问题的研究，很多是凭主观臆断，以偏概全，许多结论似是而非。

关于农村土地产权制度改革，主张私有化的学者强调农村土地私有，可以增加征地限制，使圈地比现在更困难，能够减少对于农民土地财产权益的侵害。而反对私有化的学者则强调农民是社会弱势群体，农村土地私有会使农民维护自己土地财产权益的能力更加降低。对于土地产权问题的学术探讨，上升到意识形态上的“自由派”和“左派”的对立，也阻碍了这一问题的深入研究。实际上，土地公有制和私有制作为所有权，存在的实际意义并没有学者们认为的那样重要，世界上大多数国家都不完全是土地私有制，美国目前联邦政府所有的土地约占国土面积的30%。在近现代，国外的土地所有权制度经历了从个人所有权绝对性向社会所有权，再向社会和个人协调发展的过程，土地产权关系从以归属为中心转向以利用为中心，从以地表的平面利用为主转向重视土地空间的立体开发。明晰土地产权，实际上是土地资产经营的前提条件。在我国虽然土地属于国家或者集体经济组织所有，而每一块已经利用土地的土地使用权归谁拥有基本上是明确的，国家或者集体经济组织所有对于土地利用的干预实际上也是越来越少。

我国征地侵害农民的土地财产权益主要是由于征地补偿标准低，而不是因为土地产权不明确。征地标准低，不是因为农民没有土地所有权，而是因为农民属于弱势群体，没有充分的发言权。有人认为土地私有会导致土地兼并、导致社会危机，甚至说会导致农民战争，却忽视了土地公有制，实际上已经废除了私有制的宗地边界，完成了土地兼并的事实。土地兼并不可怕，土地规模经营是生产力发展的必然结果；可怕的是土地兼并过程中有大量的失地农民不能再就业，形成巨大的贫富差距。

4.目标的难选性

土地管理制度的改革主要以问题导向，目标的选择非常重要，但是，其目标的确定也不容易。例如，明晰土地产权作为土地管理制度改革的目标，很多人认为非常必要。实际上，明晰土地产权是很容易根据目前土地占有和实际利用状况，通过办理土地登记手续和土地产权证发放来完成的。难的是明晰土地产权的目标是什么？改革的愿望是希望通过明晰土地产权，使土地利用权益能够更好地得到法律的保护，土地利用利益的分配更加公平合理。充分发挥土地产权在土地合理利用过程中激励功能、约束功能、资源配置功能、协调功能，土地资源通过市场配置，能够实现土地利用结构合理调整和空间布局优化，获取最佳的土地利用的社会、经济、生态效益。

由于目前土地占有和实际利用状况存在许多不合理性，明晰土地产权，是在法律上通过土地登记发证将这种不合理性进行合法化和对个别人历史上通过不正当手段取得的土地使用权的社会认同，土地不合理利用和土地利用权益分配不公平的现象因此会得到了长期固化。例如，对于集体建设用地进行确权，首先必须弄清集体建设用地的来源，理论上只有按照土地利用总体规划依法依规取得的建设用地才是合法的，在土地权属没有异议时，才能够确权。由于新增加建设用地合法来源的依据，只是有土地利用规划以后才能够以此为据。对于土地利用规划编制以前就存在的集体建设用地，通过遗产继承而获得的农村宅基地，土地利用规划实际上只能够被动地承认既有的事实。实际上，我国农村集体建设用地存在着巨大的资源分配不均。企业用地经济发达地区多，经济落后地区少。即使是农村宅基地，同一个村庄富裕农户的人均占有面积是贫困农户的几倍，甚至几十倍。明晰土地产权不进行产权结构调整，可能难以解决土地不合理利用和土地利用权益分配不公平的问题，反而把农村土地占有现状存在的利益矛盾显化，不利于农村的安定团结。

5.行动的逆反性

土地管理制度改革如果对于土地利用和管理存在的矛盾和问题，不能透过现象看本质，改革目标只能够头痛医头，脚痛医脚，缺乏科学性和长远目标，改革措施也容易出现徘徊反复，改革措施出台后的实际效果和改变初衷有时出现南辕北辙。例如，我国实行严格的耕地保护制度，划定基本农田保护区，主观上是希望把肥沃的高产农田作为基本农田进行长期保护，但是，实际上由于土地非农开发比较效益大，现状高产田，往往也是地势平坦，交通方便，建设用地条件好的地方。为了招商引资，尽量降低土地开发成本。建设用地和耕地的空间竞争结果，出现了基本农田上山下海，新垦耕地构成比例增加，土地质量和生产力下降。我国实行城市土地有偿使用制度改革，从理论上讲，由于需要进行土地成本核算，应该可以促进土地集约利用，实际上却出现了大量圈地，土地粗放利用，甚至土地闲置和浪费。避免这种现象，要求在实行城市土地有偿使用的同时，必须要保证城市土地保值和增值。要求土地出让金收入根据土地出让时期分期合理使用，城市现任官员只能够使用任期以内的土地收入（租金），使用任期以外的土地收入（租金），必须还本付息。

6.普适的不易性

我国各地开展土地管理制度改革试点，其最终目标是为了探索适合中国国情的土地利用和管理模式。由于我国传统文化和长期实行计划经济的影响，我国政策制定习惯于追求中央政令统一，在土地管理政策上，大量存在一刀切的现象。这样做，表面上看公平公正，实施阻力小，效果很明显。但是，我国地域辽阔，由于自然和历史等原因，我国各地经济社会发展水平不一样，土地资源质量和利用条件也存在着巨大的地域差异，土地的现状人口承载量，土地利用需求和土地利用潜力很不一样。要制定一个普遍适用于所有地区的全国性政策非常不容易。

例如，我国耕地保护政策，目前基本上得到了全国人民的广泛认同，耕地占补平衡已经成为法律规定的义务。仔细分析，这个政策也有很多不合理性。首先各地垦殖指数不一样，耕地后备资源数量不同。对于耕地后备资源丰富的地区，耕地占补平衡很容易实现，但是，由于这些地区一般是经济发展相对落后地区，建设用地大量供应无市场需求。相反，一些经济发达地区，投资环境好，外来投资活跃，建设用地需求大，却因为土地利用率高和现状垦殖指数高，实际上依靠本地资源根本无法完成耕地占补平衡任务。我国一些地区实行耕地补充指标跨地区交易，却因为考虑到其他地区东施效颦，影响国家严格耕地保护政策的落实，也被国家有关部门叫停。

我国土地管理，耕地保护和建设用地合理供给，土地市场调控等方面，常出现“一放就活，一收就死”的问题，土地利用和管理如何做到因地制宜，发挥地区优势，及其科学合理地维护区域公平，促进区域竞争和合作，如何维护中央政令统一，进而维护国家发展大局，成为土地管理制度改革中越来越需要关注的问题。

三、我国城市化过程中土地管理制度改革的思考

1.坚持正确的土地利用和管理的价值取向

我国城市化过程中土地管理制度改革，应坚持正确的土地利用和管理价值趋向，直接影响着土地管理制度改革的目标选择，是土地管理制度改革走向成功的保证。我国土地管理制度改革，要重视土地和资本同经济发展的关系，要看到土地和房地产市场发展，对于国民经济供给和需求调整的巨大作用，在保障土地使用者合法土地财产权益与维护土地市场的合理公平竞争环境的同时，也要防止任何人凭借资本优势对于土地利用的垄断，多占土地，剥夺他人的合法土地资源使用权和发展权。我国土地管理制度改革，也要和政府管理体制改革相结合，引导地方政府树立正确的政绩观、发展观，按照公共政府的职能处理政府和市场的关系，以努力营造投资环境为发展服务、市场服务，防止公共政府的土地管理职能被市场化改革异化。

2.注意总结土地管理的实践经验

我国城市化过程中土地管理制度改革，要对于土地管理实践中自发产生行为进行认真研究，即使是按照常理属于非理性的行为也不例外，注意总结土地管理的实践经验。对于城市化过程的各地出现的土地利用行为和管理措施，要认真研究其形成机制，重点评价其是否公平。例如，浙江省在耕地保护中出现的建设用地折抵指标跨县交易，它既是耕地保护，补充耕地的激励机制，也在经济发达、建设用地需求旺盛、耕地后备资源不足地区，和经济相对落后、土地开发投资不足、建设用地需要量少、耕地后备资源丰富地区形成了区域合作、协同发展的关系。它比通过规划进行建设用地指标分配，更加具有区域公平性。建设用地折抵指标跨县交易，耕地易地保护，个别地方有可能出现耕地质量下降，耕地补充地区因为过度垦殖导致生态环境破坏等问题，这只说明它需要进一步完善，而不应该完全否定。同理，我国城市郊区大量出现“小产权房”的建设，它应该是推动我国建设用地管理改革的重要动力，应该积极思考集体建设用地和国有建设用地，同权同价、同地同价的合理性和公平性，不能凭借政府拥有的强制性权力，拆除了之。政府的首要职责是为社会的自我成长提供基础性保障，而不是社会的主宰。

我国城市化过程中土地管理制度改革，也需要积极借鉴海内外土地管理的成功经验。著名华裔经济学者杨小凯认为，对法制尚不成熟的国家来说，有意的制度模仿有时比自发的制度试验更有成效。例如，韩国城市土地开发，政府部门主要致力于土地开发政策的制定，研究机构提供规划和技术支持，土地公社或住宅公社负责具体实施。这种管理、规划和执行部门比较系统和科学的分工，非常值得学习。我国一些政府部门有时把精力放在了事务性工作方面，而忽视了对于政策的研究，对于主管的事务缺乏有效的管理和监督。而一些研究机构、执行机构又常常乐于成为管理者，变成为了行政机关；研究机构不进行科学研究，成为行政机构的代言工具；执行机构，不做具体工作，成为了行政机构的人。这种功能错位，也使得我国土地利用和管理的效率和效果大打折扣。

3.努力健全和完善土地行政管理体制

我国土地行政管理体制改革，应该正确认识土地垂直管理和分级管理的利弊和相互作用关系，必须认识到土地利用和管理问题具有明显的区域性。世界上大多数国家，土地利用和收益分配问题，主要是地方政府的问题，有利于避免“看得到，管不到”。各国地方政府的财政收入可以说也是土地财政，土地收益是地方财政收入的主要来源；和我国不同的是，它们不是依靠卖地财政，而是依靠管地财政。土地财政收入是依靠土地管理，主要来源于税收，而不是土地出让收入。

土地管理需要科学和合理地划分中央和地方政府的责任。我国土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨区域土地利用；省级土地管理部门主要管理城市体系规划和建设，作为耕地保护的责任主体负责区域耕地数量的动态平衡和土地开发复垦整理；地（市）政府土地管理部门主要负责区域中心城市规划和建设；县（市）政府土地管理部门主要负责土地利用总体规划、管理和实施；乡镇土地管理部门主要负责土地权籍管理，土地利用监测。 我国土地行政管理体制改革，垂直管理和分级管理相结合，减少条块矛盾冲突，最根本的方法是减少不必要的行政干预，正确履行政府在市场经济条件下的职能，还权于民、还权于社会、还权于市场。

参考文献：

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2.丁声俊.评茅于轼的“耕地观”.粮食科技与经济.2009.5

3.秦晖.十字路口的中国土地制度改革.南方都市报.2008.10.8

4.林善浪.国外土地产权的发展趋势及其对我国农地制度改革的启示.福建师范大学学报（哲学社会科学版）.2000.1

5.杨小凯.我所了解的哈耶克思想.经济前瞻（台湾）1995.10