民用建筑人防设施建设\运行的产权制度分析

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【摘要】本文作者首先从配套和分开两种情况分析了民用建筑人防设施建设、运行产权制度状态，其次对民用建筑人防设施产权制度“混乱”状态原因进行了总结概括，最后对产权制度“混乱"状态解决方式进行了探讨。

【关键词】民用建筑；人防设施建设；产权制度

中图分类号：TU24文献标识码： A 文章编号：

引言

我国人防设施建设、运行遵循“平战结合”原则，在此制度环境下，全国各地纷纷把人防设施推向市场，采用租赁、转让、合营、自营等多种经营方式，使人防设施建设逐步走上产业化道路。但同时也产生了一系列问题，如人防设施谁出资建设、谁负责日常运行维护以及收益归属等问题。本文将从中国相关法律法规与现实运行状况两方面进行对比考察，揭示中国人防设施建设、运行中的产权制度“混乱”状态，并从产权视角、利益视角、信息视角，多角度对其进行解释，分析其产生的深层次原因，最后试图探讨解决该“混乱”状态的方式方法。

1 民用建筑人防设施建设、运行产权制度状态分析

民用建筑人防设施建设、运行产权制度分析分以下两种情况，一是满足要求的民用建筑自身建有防空地下室，这里称之为民用建筑、人防设施配套情况；二是由于地质等原因，民用建筑自身无法建成人防设施而根据规定缴纳易地建设费，这里称之为民用建筑、人防设施分开情况。

1．1 民用建筑、人防设施配套情况下的产权制度状态分析

在建设部印发的《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》中，对人防设施是否作为公摊面积计入房价进行万规定。如果商品房是整栋销售的，商品房的销售面积即为整栋商品房的建筑面积(地下室作为人防工程的，应从整栋商品房的建筑面积中扣除)。其实，这已经包括了楼梯间、设备间等非套内面积，但由于房屋是整栋出售，不存在其他购买人，所以在此没有称“公摊面积”。如果商品房按“套”或“单元”出售，其销售面积即为购买者所购买的套内或单元内的建筑面积(以下简称套内建筑面积)与应分摊的公用建筑面积之和。

通过考察民用建筑面积计量相关规定，可以得出结论：民用建筑人防设施不应该作为公摊面积计入业主购房面积，其成本也不应该包括在购房价款中。但是因此，开发商在实际运作中将人防设施建设费计入成本，并通过房价转嫁给所有业主，以此起到抵消企业所得税的作用，进而增加自身收入。

1．2 民用建筑、人防设施分开情况下的产权制度状态分析

《中华人民共和国人民防空法》明确规定，人防设施易地建设费作为开发商的基础设施建设费计人开发成本，开发成本作为商品住宅销售价格的重要部分已经计入房价。这样，由于人防设施易地建设费是所有业主通过购买商品房而把价款交付给开发商，因此开发商对人防设施易地建设费的使用以及易地建设的人防设施没有任何关系。某市人民防空工程管理规定：防空地下室易地建设费由市人防主管部门审定、收取。所收费用纳入财政预算外资金管理，专户存储，专款专用，实行收支两条线。利用人防工程易地建设费修建的防空地下室，属人防公共工程，平时分别由市、区人防办使用管理。由此可以看出，易地建设费又由开发商转移到人防办，由人防办用作易地建设人防设施的费用，建成公共人防设施，并拥有其收益权。

民用建筑、人防设施分开情况中，实质上是人防办向所有业主收取易地建设费，开发商只是作为人防办的一个单位，负责临时向业主收取易地建设费。开发商在这种情况中的角色相当于民用建筑、人防设施配套情况中的物业管理部门角色。由于开发商的介入，使得人防办直接向业主收取易地建设费可能出现的问题得以掩盖。人防办、开发商将易地建设费作为开发成本中基础设施建设费的一部分，并通过房价回收开发成本的方式将人防设施易地建设费转嫁到业主头上。

而在实际运行中，业主对其缴纳的易地建设费使用情况毫无知晓，与易地建设费建成的人防设施没有任何产权关系，开发利用该设施所获得的收益归人防办所有，“谁出资、谁受益”原则在民用建筑、人防设施分开情况中出现了悖论。

2 民用建筑人防设施产权制度“混乱"状态原因分析

2.1 产权视角分析

根据科斯的观点，归属清晰将会使社会处于总量最大的状态。这里出现人防设施“混乱”状态的根本原因是产权归属不明晰。其中包含两层含义：一是产权没有界定给明确的产权主体，二是共有产权缺少有效。从第一方面看，只有人防设施的产权归属者才会为其建设运行付出成本，没有付出成本的产权相关方不能成为产权归属者，也就不具有收益权。从第二方面看，共有产权由于属多人所有，在产权主体内无法避免个人成果被集体分享，加之交易费用过高，各产权人之间几乎不可能就每一个问题达成共同协议，因而必须选出代表集体产权。但实际运行中，由于信息不对称、监督成本巨大等原因，两种情况下的人防设施产权均与业主无关，真正的产权人没有产权，没有出资的相关利益群体却成为受益者，“谁出资、谁受益”这句看似很有道理的原则在人防设施方面有所违背。

2．2利益视角分析

随着市场化改革日益深入，政府与企业逐渐成为市场交易的主要角色。政府主要通过法律法规等形式全面负责交易制度与规则的制定和监督执行，企业负责自己的交易活动。前者为后者的交易提供交易制度与规则保护，后者的活动则构成前者活动的重要基础与目标。作为政府部门的人防办与作为企业的房地产开发商之间的关系也是如此。

2.3 信息视角分析

民用建筑买卖双方处于信息不对称状态，开发商与业主所掌握的信息量不等，开发商显然掌握着更多关于民用建筑以及辅助产品(如人防设施)建设、运行的信息。关于人防设施建设运行的不等量信息主要包括：人防法律对于人防设施建设运行方面的相关规定，开发商实际运行中是否符合法律规定。具体表现在房产价格中是否包括人防设施建设成本问题上，开发商与业主之间存在比较严重的信息不对称情况。

3 民用建筑人防设施产权制度“混乱"状态解决方式探讨

3.1 民用建筑、人防设施分开情况下的解决方式探讨

易地建设费的收取源于民用建筑由于自身地质等原因无法建设人防设施，而由人防办收取易地建设费，进行专款专用，组织易地建设。由于确定哪项易地建设人防设施是由哪些业主出资建设的过程的信息成本巨大，所以把易地建设人防设施归为某些业主共有将不具有经济性。同时，信息成本的巨大会产生更大程度的信息不对称。因此，把某项易地建设人防设施与相应业主挂钩的方式不可行。

为了降低信息成本，目前常规做法是将其视为“集体所有”，比如中国农村土地就采取这个解决方法。中国法律规定“集体所有”的同时，并不规定“业主集体所有”，也不明确产权代表和执行主体的界限和地位，这不会解决“业主集体”与业主个人之间利益不一致的问题。“业主集体”不是法律上的“组织”，而是全体缴纳易地建设费业主的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。“谁出资、谁受益”，业主集体出资，业主集体受益，业主集体具有产权。财产产权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。

3．2 民用建筑、人防设施配套情况下的解决方式探讨

按照现行法律规定，人防设施不允许作为公摊面积计入业主建筑面积，但开发商普遍的做法是通过其他属性来调整，最终达到转嫁成本的目的。由于存在监督成本巨大以及信息严重不对称的问题，人防办、业主无法考察业主出资中是否包括了人防设施建设费。这样，不如将人防设施产权界定给业主，将其作为公摊面积计入业主建筑面积，成为该民用建筑全体业主共同所有的财产，由所有业主实行自治。

不过，该自治制度还有向其他方向演变的可能：由政府物业管理行政主管部门为业主支配人防设施(受益方依然是全体业主，在高昂的信息搜寻成本和谈判成本制约下、在“搭便车”的收益估计下，全体业主是愿意服从政府部门支配指令的)；部分业主充当了制度供给者(自己组织形成业主委员会)以后，在大部分业主宁愿“搭便车”的选择下，走向“内部人控制”的格局。

结束语

民用建筑、人防设施配套情况，可以将人防设施产权界定给业主，将其作为公摊面积计入业主建筑面积，成为该建设项目全体业主共同所有财产，由所有业主实行自治。而且为了共同承担日常维护的责任和义务，为了共同获得收益，该情况下建设项目人防设施产权制度安排格局存在着向业主自治演化的必然性。

参考文献

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