民间投资遭遇“审批门”\“核准门”
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温州中小企业发展促进会会长、中国中小企业协会副会长周德文指出,虽然政策上没有明确限制,但各种审批、核准制度使得民间投资欲投无门。此外,在企业兼并、招标等操作过程中,民营资本也常遇“软钉子”。
垄断行业尤为明显。
官方数据显示,近年来民间投资已占到全社会固定资产投资的一半以上,然而,在利润丰厚的垄断行业,民营资本仍是配角。全国工商联去年公布的数据显示,2008年私人控股投资在电力、热力的生产和供应业中只占13.6%,在金融业只占9.6%,在信息传输、计算机服务和软件业中只占7.8%,在交通运输、仓储和邮政业中只占7.5%,在水利、环境和公共设施管理业中占6.6%。
由于“老36条”关于降低准入门槛的意见只得到部分落实,民间资本进入垄断行业进展不大,社会对此颇多反应。“新36条”的重点就是要推进行业准入,并以具体措施确保其落到实处。国家发改委投资司副司长罗国三称为“尽量增加了可执行性”。
三度参与征询意见的全国工商联研究室主任陈永杰介绍说,相对于2005年出台的“老36条”,本次意见进一步细化了行业准入政策,着重阐述民营资本如何进入基础产业和基础设施、市政公用事业、社会事业,金融服务、商品批发和现代物流、国防科技工业这六大领域。对每一方面问题,都有若干条款说明如何鼓励民间资本发展、如何引导民间资本进入,意见中还明确了相关措施,一共36条。
2005年的“老36条”主要是谈“允许”非公经济进入一些领域,还只是中性的。而这次讲的是鼓励和引导非公经济进入一些领域,更为积极更正面。从表述来看这次的提法更为宽松。不过,是否能起到实效,关键是要有实施细则。“如果还只是一个原则性的意见,就会回到光有政策、没有措施,更没有实际行动的老路子。”陈永杰说。
国务院发展研究中心产业部部长冯飞认为,保证“新36条”落到实处,有必要采取行政复议的办法。如果不让民间投资进入,得有道理,民营企业得有地方去申诉。“清理相关政策,要有看得见的门路。
金融业――政策规定限制
为了切实鼓励民间投资进入金融行业,“新36条”的初稿中提到,要放宽村镇银行、法人银行最低出资比例限制,放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制,鼓励民间资本发起、参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社。
“这次提的是发起和参与设立,而过去是国有商业银行设立,民间资本参与。虽然没有明确说这些金融机构不需要国有商业银行控股,甚至不需要有同有商业银行,但大致方向是这样。这就是政策的具体推进。”陈永杰说。
2005年底,完全由民间资金投资的商业性小额贷款公司开始在山西’陕西、内蒙古等五个省份试点。这批小额贷款公司在央行的指导下成立,其目的是解决“三农”贷款难的问题,主要客户对象是农户和农村小企业,只能发放贷款,不可吸收存款,属于工商企业而非金融机构。
不过,山西、内蒙古的多位小额贷款公司投资人说,长远看他们肯定是想做成金融机构。然而,2009年6月,银监会了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》,要求村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行,其持股比例不得低于20%;单个自然人股东、单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人持股比例不得超过10%。
山西一家小额贷款公司的负责人坦言,如果必须由商业银行控股。可能对公司股东没太大吸引力。
民营航空――审批制度障碍
“新36条”要起到实效,必须要破除体制。曾参与起草“老36条”的国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁认为,“而民企发展和民间投资最大的障碍就是审批制度。各种各样的审批制度和核准制度只要还大行其道,鼓励民间投资就没有办法”。
以民航业为例,2005年“老36条”出台后,民航业是垄断行业中对民间投资开放力度最大的。春秋航空、奥凯航空、吉祥航空、东星航空等民营航空公司纷纷起航,一时间颇为热闹。
“民航总局这些年来一直很支持民营航空企业,也在努力创造公平竞争环境。每次开会,还专门点名找春秋航空,了解我们民营航空有没有特别的需求。对此,我们一直非常感激。”春秋航空董事长王正华说。国务院常务会议原则通过“新36条”后一天,交通部部长李盛霖赴春秋航空总部,就如何鼓励民营航空发展听取春秋航空意见。
不过,即便如此,民营航空企业整体发展态势仍不乐观。几年来,或是投资人退出民航业,或被国有航空公司收编,只有春秋航空等少数几家获得盈利。
虽然行业政策对民营资本打开了大门,但行业管理中航线、航班时刻、基地等资源,样样要审批。有学者就此质疑:我们的审批历来以规模论英雄、以历史论英雄。规模大、历史长就好。那后来的民营企业还怎么玩?
在这一点上,王正华格外羡慕国外同行所处的监管环境。王正华介绍说,不少国家民航监管当局对于航班时刻这样的公共资源,不但在增量上会优先考虑新公司,每年还会对老公司手中的存量做些调整。譬如,从飞行记录不太好的公司拿出10%的航班时刻,形成“时刻池”分给新的竞争者,让后到的公司也有发展机会。
而中国不但存量不调整,增量也不考虑民营企业。
此外,国内规定航空公司运营三年才可以申请开辟国际航线。而开航已经五年的春秋航空仍在申请国际航线=“这种做法有安全上的考虑,但国际上也并非都如此要求。譬如韩国的低成本航空公司EastarJel第一年经营,就可以飞东南亚、日本等国际航线。”王正华说。
航权和时刻是航空企业发展最重要的变量之一。北京-上海这样的热门航线,航权批给谁,意味着谁都可以赚钱。对于这些,民营航空公司自身难以掌控,经营自然处于弱势。闰信证券民航业分析师陈建生称,“一个行业所有的东西都是管制的。企业又需要市场化的运作环境,这个行业显然就不适合民营投资了”。
当前对于民间投资,在法律政策层面实际已无障碍。但是,民间投资还是受阻于某些行业和领域,症结在体制。“在过去的体制下,投资、审批有自己的惯性,做着很顺。现在要开放民间投资,等于打乱了过去的体制,有的机构和部门就不愿意,”东南沿海某市发改委一位官员有此感受。
浙江省发改委社会体制改革处剐处长孙裕增则认为,现在操作中各部门制定的规章制度,对民营企业往往都是巨大门槛。比如商业保险公司,目前投资金额至少要10亿元,对股东数量还有限制。这类高门槛还存在于证券业、高速公司等行业,而民间资本投资500万元以下比较多。
此外,随处可见的产业政策,对于民营企业而言,也常是绕不过的壁垒。一旦行业出现产能过剩之嫌,监管部门往往采用“一刀切”的方式,停止新项月审批。任凭民营企业再有竞争力,也是欲进无门。这在中国汽车产业发展过程中尤为明显。
财政部企业司一位官员表示,现在很多产业政策使得“非禁即人”沦为一句空话。
石油业――既得利益壁垒
在某些行业,多年经济高涨中已经形成的强势集团,对新进入者的竞争树起了高大的屏障,而行业管理者则可能对此态度暧昧。
在今年全国“两会”期间,全国工商联曾向政协提交提案,建议改革当前高度垄断的原油贸易体制,允许民营企业成为原油进口的一分子。然而,全国工商联研究室主任陈永杰透露,虽然这次政策在很多领域都有突破。“但有些行业的准入,包括油气进口经营权放开,解决起来不那么简单。可能还很难实现。”
目前,中国对于非国营原油贸易企业(如民营、外资、国有企业的子公司,合资公司)原油进口仍实行配额制。每年年初,由商务部和国家发改委给非国营原油贸易企业分配进口额度。而自2003年起,中石油、中石化等五家国有石油企业则可按市场需求组织进口,不受进口配额限制。
据工商联统计,目前拥有原油非同营贸易进口资质的22家企业,其中国营企业所属的合资公司和子公司占到半数以上。今年中国原油进口总量预计将达19亿吨,其中,非国营贸易原油进口配额2530万吨,仅占进口总量的13%。中国原油进口量的85%以上仍是通过中石油、中石化等国营巨头完成。
而且,民营企业虽有了成晶油批发资格,可以经营加油站、炼油等业务,但中石油、中石化等国有巨头仍垄断原料资源,民营石油企业发展因此备受困扰。中国商业联合会石油流通委员会会长赵友山称,“一到油荒,民企就买不到油。或者给你开个高价,让你没法买”。
“配额制是计划经济的方式,现在还在沿用很不合理。”赵友山说,“指标都是年头定好,和市场变化无关。去年油价30多美元一桶的时候,我们民企没指标只能干着急。油罐空着也进口不了油。”而配额制能保障国家石油安全的观点似乎也站不住脚。“没有原油进口指标,我们民企去国外买油田,采了油也运不回来,只能在海外销售。”
赵友山表示,石油流通委员会的600多个民营会员企业,都理解政府对国内石油资源无序开发的担忧,并不要求进入国内石油开采,只希望能真正拥有原油进口权:“我们拿自己的钱出去买油,买高了赔了是自己的,买低了赚钱国家也受益。多些人找油,怎么就威胁国家的能源安全了?”
全国工商联认为,当前国内高度垄断的石油产品市场难以形成有效竞争,使企业经营效率低下。而中国原油进口贸易主体单一化,也限制了国内原油现货及期货市场的发展,不利于中国争取国际原油价格的定价权。
“行业准入涉及观念、部门利益。特别是一些国有大企业,竞争对他们有影响。他们的话语权和对政策影响力还是很大。政策是否能顺利执行还要看实践。”陈永杰说。
中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年认为,鼓励民营企业进入垄断领域,需要这些领域中的国有企业退出。“巨无霸坐在那儿不退出,民营企业进去做什么?要做出两个案例来,树立一下大家的信心。一方面要民企要进,另一方面国企要退。”