城市化与城乡统筹发展的国际比较

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摘要：我国城市化进程加快，但城乡统筹有待深化，而发达国家与发展中国家的历程，给我们提供了借鉴，本文论述了城市化以及城乡统筹发展的国外经验。

关键词：城市化；城乡统筹；经验；启示

中图分类号：TU984文献标识码： A

引言：城乡统筹发展不仅是我国新型城市化面临的迫切问题，也是广大发展中国家共同面临的现实课题。本文选取了较好实现城乡统筹的发达国家例如韩国、日本、法国，以及同样为发展中国家印度与巴西，比较其城乡统筹的经验，促进城乡资源的均衡分布与利用，为我国城市化提供借鉴。

十报告提出推动城乡发展一体化，加大统筹城乡发展力度，“走集约、智能、绿色、低碳的新型城市化道路”。新型城市化背景下，“内涵式”的发展取代“外延式”增长，以不牺牲农民利益为前提，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化为内涵的新型城市化，为解决我国城乡对立、实现城乡一体化提出新要求。联合国统计数据显示，当今世界平均城市化水平已逾50%，而我国城市化经过多年发展接近世界平均水平，但农民向市民身份转换难、城乡发展差距大的问题，始终困扰经济社会持续健康发展。在今后十几年的时间内完成剧变性的城市化变迁，必须认真审视既有的经验与教训，在各国发展水平参差不齐的表象之中，找到指引城市化有效推进的规律。

1.我国城乡统筹与新型城市化

城乡统筹的目标是实现城乡一体化，构建发展机会和公共服务趋于均等的城乡一体化管理制度，协同解决城市化进程中的城市与乡村割裂问题。两者目标一致，均以解决城乡矛盾、城乡一体化发展为目标，即城乡发展低碳化、农民市民化、基本公共服务均等化；区别在于城乡统筹的是“城乡关系”，城乡之间要素自由流动，新型城市化则是对传统城市化发展的调整优化，注重环境保护、身份转变、公共服务均等。

国内城乡统筹的研究从城乡统筹的基础理论、发展实践、评价体系，到跨领域多学科多角度协同研究，成果较为丰富，内容较为广泛，并结合实例进行了总结分析。仇保兴提出特色城市化的“C 模式”,协调城乡的生态环保、宜居和谐与经济社会对外竞争力三者之间关系；王卓琪通过对大陆、台湾、海外经验的总结对比，形成了开发区+地产模式、农业现代化模式、新农村发展模式的城乡统筹模式经验，值得借鉴参考；郑国、叶裕民认为城乡统筹模式需要与发展阶段相适应，因地制宜实现城乡一体化目标。赵勇健、张衔春从满足新型城市化发展角度解析我国城乡统筹的五种主要模式，即集聚发展模式、乡镇企业带动模式、三农发展模式、土地流转模式、旅游开发模式，系统分析不同模式形成机制、基本模式的适用性。总的来看，城乡统筹与城市化要解决两个个基本问题：一是发展的动力，在传统的工业引擎基础上，进一步优化为信息化、工业化、农业现代化；二是要达到的目标，在以人为本、集约高效、生态文明、和谐持续的原则下保障人们生活质量的提高和农民利益，不再走“粗放式”发展道路。在今后新型城市化发展道路中，我们不仅要总结自身发展历程，而且更要以开放开发理念，积极吸纳先进发展理念，有效规避做过的弯路和已有的教训，更好地推动我国城市化进程与城乡统筹发展。

2.国外城市化和城乡统筹的理论与实践

城市在经济社会发展中的地位和功能，决定了城乡统筹以及协调发展是整个社会经济发展的重要组成部分，不可忽视。彼得・霍尔提出了城市人口增长和衰退演进模型，由初始阶段集中，随着区域运输和通信网络扩大产生“溢出效应”，最终呈现市区人口增长以及核心区域人口下降。克拉逊提出了四个阶段的城市发展模型:城市化、郊区化、去城市化和再城市化，不同于霍尔模型的主要方面是它假设经历了广泛的城市衰退时期后中心城市仍然会有新的增长。伦敦、波士顿和纽约的新兴发展则验证了这一假说，资料表明这些城市经过几十年的人口急剧下降之后，总人口和就业机会在20世纪80年代后再次回升。缪尔达尔的城市发展积累因果论理认为，当城市发展到一定水平时，决定城市增长的不再是本地的资源禀赋，而是城市本身吸聚资本、劳动等生产要素的能力。这种能力取决于城市能否形成繁荣的主导产业，这一产业将会派生出新的产业。这种累积和循环的产业发展的过程，推动城市不断向前发展。这些理论在不同国家城市化进程中得到了验证，推动理论研究不断深入和完善。

2.1韩国推进城乡发展一体化的实践历程

2.1.1、开展“农户副业企业”计划

1960年到1970年间，韩国各大城市内的工业化发展如火如荼，城市内和城市间的竞争不断加剧，使得农村地区的工业发展提上日程，各个城市均把自身的工业向农村地区发展延伸。1961年，韩国政府开始采取出口导向型的发展战略，并开始实施第一个五年计划。在此时期，出口产品以制鞋、纺织、服装等轻工产品为主，而广大农村地区则很少生产上述产品。1967年，为进一步扩大出口、促进农村经济发展，韩国政府提出了“农户副业企业”计划。该计划由地方政府提供金融或财政补助，一般由十户左右的农村家庭联合在一起，组建成为一家企业，主要生产农副产品、手工艺品等。韩国政府推出的“农户副业企业”计划，在实施几年后，由于企业规模较小，且发展缓慢，同时也受到农村地区技术水平落后、基础设施薄弱等缺陷的制约，“农户副业企业”计划发展效果不理想。

2.1.2、实施“新村工厂”计划

20世纪70年代，韩国城市工业发展水平不断提升，但农村地区经济发展不理想，二元结构问题开始出现，城乡差距开始拉大。在上述背景下，韩国政府发起了“新村运动”。“新村运动”大体上分为三个时期，早期主要是推进住房条件、桥梁、公路等农村基础设施建设；中期的主要内容是推进农业现代化，推广高产水稻技术，从而提高农民收入；后期主要是发展农产品加工业。“新村工厂”是“新村运动”重要组成部分，即在广大的农村地区开办各类工厂企业，采取的具体方法就是由城市的工业向周边的农村延伸拓展。在此过程中，韩国各地方政府不断加大对农村地区基础设施的投资。韩国政府在此时期开始大力发展劳动密集型产业和技术密集型产业，这些产业吸纳了大量的农村剩余劳动力。韩国经过多年“新村工厂”计划的实施，带来了韩国农业现代化从量变走向质变。

2.2、日本城乡协调发展的具体实践

体现在借助农协组织的力量与政府对话，争取农民自身的相关利益。为更有效地服务于农业生产，农协建立了自己的农机具服务中心，为农民提供大型农机设施服务，包括粮食加工、育苗、育种、贮藏、饲料加工等，有力地提高了农业的现代化和机械化水平。日本的地方小城市通常指遍布全国各地的人口3 万至 10 万人的小市及盯，在这些小城市的形成与发展过程中，政府、企业及当地民众都十分重视发挥其综合功能，既要发挥其经济功能，还要发挥其生态功能和社会功能，如长野县小布施盯可以称为地方小城市综合功能齐全的典型，该盯除三大功能效应明显外，传统风俗与现代化相互融合、推进城乡交流及发展旅游农业等方面的做法颇有独到之处。

2.3、法国推进城乡发展一体化的实践历程

法国的城市化起步晚并呈平缓匀速的发展状态，是资本主义国家中后起缓慢的典型。1954年起，法国开始“领土、整治”，目的之一是限制大城市的发展，发展中小城市，建立协调的城市网络。其措施之一是调整工业布局。鼓励巴黎和北部工业区企业迁入落后地区或就地办厂，国家提供补偿和优惠，同时禁止巴黎等大城市建立占地500平方米以上的工厂。为了解决城乡矛盾，促进一体化发展，1965年法国政府通过了“巴黎地区整治和城市规划方案”。在城市密集区以外建立新城，通过对新的公路、快速地下铁道等基础设施的周密设计和建设，把巴黎、新城、郊区农村结合起来，使它们在形态职能上形成一个和谐的统一体。从空间布局上看，新城分布比较均匀，与巴黎保持良好的联系，避免与市区的截然分开。通过修建众多深入到农村和落后地区的公路和铁路，促进工业分散化和布局的合理化，从而大大刺激小城镇的发展。在充分发展一体化农业的同时，法国还开展了大规模的领土整治工作，目的在农业与非农产业之间实现比较合理的生产力布局，此间采取的主要措施有:鼓励发展农村工商业，恢复发展农村手工业，大力发展农业畜牧业。

2.4、印度城市化进程及其特点

城市化推进速度低于低收入国家组的平均水平，按照世界银行的世界发展指数数据，印度1960年的人口城市化水平为17.9%，2005年为28.7%，年均提高了0.24个百分点。纵观印度城市化推进历程，可以发现：一是印度城市人口增长的各种来源中，城市人口的自然增长是主要因素。人口机械增长的动力机制主要是农村贫困的推动，而不是城市繁荣的拉动，这是其不同于其他发展中国家的显著特点。印度土地集中现象非常严重，农村中有大量的无地人口，既无耕种地，也无住宅用地。二是印度城市化的过程缺少制造业支撑，难以吸纳大量劳动人口，很大程度上丧失了技术进步和生产率提高的源泉，整个国民经济的体系和门类欠缺，综合配套能力差，即使有一定的技术进步其带动和辐射效应也不明显。三是印度经济增长的突出特点是服务业快速增长，服务业增加值占GDP的比重由1961年的34.3%提高2005年的54.4%。金融和信息产业是世界上比较先进的，惠及面只是那些受过良好教育的精英阶层。而这些城市中的高端服务业也就难以持久带动城市化健康地发展。

2.5、巴西城市化的发展

巴西城市化率在半个多世纪里便达到了86%，属于高度城市化国家,同发达国家之间的差距已经很小。巴西为加快城市发展，设立了城市规划委员会，负责全国城市规划，由规划专家、官员和居民组成，由住房局和城市发展银行具体实施。政府注重把创业发展作为城市和小城镇发展的基础，以经济发展推动城市化进程。建设卫星城镇疏解大城市比如圣保罗、里约热内卢的人口压力。合理利用丰富资源与优越的自然环境，沿海地带产业集聚，经济发展活力旺盛，而中西部地区自然条件限制，经济水平相对落后。

巴西城市化问题主要体现在：一是城市化的区域不均衡，根据巴西的统计资料，经济最发达的东南部与最不发达的东北部地区在城市化率方面的差距达20多个百分点。二是城市化与经济发展水平不匹配，过度城市化造成了城市人口的过度膨胀，经济活力的下降使得城市就业者与就业岗位之间存在巨大的“剪刀差”，进而使得城市失业率一直居高不下。三是由于人口过多集中在圣保罗、里约热内卢等少数大城市, 没有相应产业支持和就业吸纳，产生了严重的城市问题(如贫民窟、环境恶化等)。巴西巴西人口研究协会主席乔治・马丁曾指出,广大发展中国家必须从巴西城市化进程中吸取的教训之一是要避免外来人口过于集中。他认为,因为外来人口过于集中而使大城市出现“贫民窟”,是巴西在城市化过程中经历的惨痛教训。

3.启示与建议

我国的城市化滞后于工业化,现在正处在城市化加速阶段，与上述国家在诸多方面存在较大差异，但在城市化和城乡统筹发展方面，仍然有很多经验值得我们借鉴。

一是把城乡统筹提高前所未有的高度，重视城市与乡村经济社会协调发展。从发达国际经验与发展中国家教训看，城市的发展不仅给人们带来了工作、生活、娱乐等方面的聚集与便利，也为经济发展提供的必要的支撑。在推进城市化的同时，不能忽视农业和农村经济的发展。发达国家的乡村在生产、生活方式上与城市相差无几，城乡进入了协调发展的良性循环。国际经验表明，凡是城市化水平高的国家，其农业水平也相应地较为发达，农业部门生产率的提高与城市化顺利推行互为补充。我国经过了城市化初级阶段后，必须纠正传统的偏重城市发展的政策倾向，采取城乡协调发展的政策措施。

二是构建合理集聚、协同发展的城镇体系，走出大中小城市协调发展的道路。从我国国情出发，加快发展为大城市配套的卫星城、卫星镇，以分流进入大城市的人口，并带动周边地区的经济发展；引导企业向小城镇集聚，推进户籍制度改革和完善城镇功能等措施，发展重点小城镇，主要是县城和中心镇。积极稳妥推进大城市户籍制度改革，放宽人口迁入条件，降低农村人口进城的门槛。做好人口发展规划，合理确定人口迁移的规模和总量。走大中小城市协调发展的道路，形成大中小城市和小城镇合理分工、互相配合的城镇体系。进一步简化行政审批，加快市场化的要素流动，实现农民向市民身份转换和公共服务均等化目标。

三是产业发展支撑城乡统筹，加快城市化持续健康发展。印度和巴西城市化的经验表明，因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业，保持城市活力、推动城市发展。离开了产业的支撑，城乡统筹将失去发展的基础，即使进城也终将返贫。在此过程中，要注重通过主导产业，做强做大龙头企业，推动小城镇产业集聚，形成特色经济，增强可持续发展的能力。

四是强化城市化和城乡统筹发展规划和有效管理。发达国家成功经验表明，城市化和小城镇发展中，规划和管理一直是政府工作的重中之重。我国的城市化进程，同样需要强化规划管理，提高规划的权威性，明确主导方向，避免多次修改和调整，尽快纳入法制化的轨道，突出权威性和严肃性。政府要转变职能，增强服务意识，让更多市民参与管理城市，对重大事情进行决策，强化社会公众对城市规划和管理的参与和监督，而不仅仅将其视为规划专家的事情。

在当今全球化时代，把握国别之间不同的发展历程，吸收国外城市化和城乡统筹发展中各自的实践经验，有助于我们牢牢把握城市化蕴含的巨大机遇，培育突出自身优势的产业，进一步增强就业吸纳能力，达到资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐的目标，走出具有中国特色的城市化和城乡统筹发展之路。

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